话题缘起推进省管县体制改革是今年中央一号文件的亮点之一。日前公布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》第26条明确指出:“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”中央一号文件从改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着力解决“三农”问题,可以说,这是对近年来“市管县”体制改革的经验总结,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于提高行政效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程都具有重要的现实意义。
“省管县”改革的难点和重点
界定各自权限加强绩效考核提高调控能力
继党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后,今年的中央一号文件再度锁定“三农”问题。两个文件充满了亮点,其中一个引人注目的亮点是确立了“省管县(市)”体制改革的路径。
这条改革路径包括了两个互相衔接的部分,一是在财政体制上推进“省管县(市)”改革；二是在有条件的省份,依法探索财政体制和行政体制统一的“省管县(市)”改革。财政体制上的“省管县(市)”改革已经有了20多个省份的实践经验,行政体制上的“省管县(市)”改革也有局部地方的探索。经验证明,“省管县(市)”对扩权强县、促进社会主义新农村建设具有重大作用和明显效果。尽管如此,在推进这项改革的过程中,仍有三大难点和三大重点值得重视。
管理幅度大小难以“一刀切”
难点之一是管理幅度大小问题。省级越过地级市直接管县(市),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上,有利于加快沟通速度、提高信息的真实性,也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果如何,还取决于管理幅度的大小。“省管县(市)”的幅度多少才合适呢?有学者认为50个左右最有效。我国目前有2700多个县(含县级市),按照一个省区管辖大约50个县算,我国的省级行政区划应该重新划分为54个。但实际上不能如此简单地操作,幅度的多少不能一刀切,起码要考虑如下因素:一是同一区域内县级单位原有经济水平:理论上是经济发达县越多,管理幅度可以越大,但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。二是县级单位的自主权和能力:自主权越大、能力越强,意味着可以减少省级单位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。三是同一区域内县级单位的差异性:差异性越大意味着调控难度越大,协调工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通发达程度:如果县级单位之间的距离遥远,交通又不发达,理论上是管理幅度越小越有效,但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。综合考虑这四个因素,改革的难度可想而知。
继续发挥城市支持和带动农村的作用将面临新难点
难点之二是发挥城市作用问题。1983年全面试行的“市管县”体制,对于密切城乡关系、促进城乡一体化进程,曾经起着巨大的推动作用。但也出现明显的弊端,如一些地级市随意扩张、变县为区,与县争资源、争土地、争项目,使县级单位的行政成本高、管理效能低。推行“省管县(市)”体制改革,有利于克服这些弊端,但如何继续发挥城市支持和带动农村的作用,将会面临新的难点:一是在财政上“省管县”、而在行政上仍然是“市管县”的情况下,地级市与县的矛盾会以其他方式表现出来。二是城市之间会出现“马太效应”,比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”,而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”。这两种情况,都不利于进一步发挥城市的作用。不过,通过政策和制度安排,也许可以避免或减弱新的矛盾。
提高了省区综合调控难度
难点之三是县域经济调控问题。实行“省管县(市)”体制,将使县拥有大量的经济社会管理权限,加大县级单位作为经济发展主体的内在动力,一方面增强了县域经济发展活力,但另一方面将提高省区综合调控的难度。一是小宏观与大宏观之间的矛盾增加；县里筹集资金、增加项目,甚至安排产业结构有了更大的自主权,难免在投资方向、结构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离省区宏观调控的目标。二是县区与县区、县区与城区之间的摩擦增加,其后果必然是妨碍横向经济的发展。三是县区自身的小局利益往往导致县级政府行为短期化,以致削弱长远发展的客观基础。
重点是界定各自权限、加强县级绩效考核、提高省级调控能力
基于上述三大难点的考虑,要重点注意的问题同样有三方面:
一是依法界定权限问题。实行“省管县(市)”体制,符合我国的宪法。但停留在宪法层面是不够的,还必须从地方组织法上进一步明确省级单位与县级单位各自的权限和关系,避免把改革变成财政上“讨价还价”主体的改变而已,使北京城里的跑“部”“钱”进,演变为各省城里的跑“厅”“钱”进；也可避免省级官员和县级官员滥用权力,给权力约束和监督提供法律依据。
二是加强绩效考核问题。财政上“省管县(市)”的直接结果是,县级单位的公共财政在额度上和支配权限上都会加大,因而绩效考核必须同步加强。为此,中央文件特别提出按照科学发展观和正确政绩观要求,把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县(市)领导班子绩效的重要内容,尽快制定指标,严格监督检查。除此之外,把财政管理纳入绩效考核体系是十分重要的。
三是提高省级调控能力问题。实行“省管县(市)”体制,在宏观调控主体上就只有中央部门和省级部门,所以,强化省级在承接中央调控目标基础上自主调控本省区经济社会发展的权力,提高省级调控部门的能力显得非常迫切。
作者系中山大学政治与公共事务管理学院行政管理学系教授、博士生导师 郭小聪
抓住了解决“三农”问题的实质
省直管县:推进的必要性和实施途径
今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。可以说,这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结,抓住了“三农”问题解决的实质,指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程,都具有重要的现实意义。
政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势
按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。1982年,中央下发51号文件,提出要全面改革地区体制,在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。
一般来说,政府层级过多,会造成以下弊端:一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制,地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高行政效能。
“市管县体制”的弊端
除上述之外,“市管县”体制还特别造成了以下问题:
一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生；三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构；四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。
省直管县体制对问题的解决
实行省直管县体制,减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上,由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节,降低了政府交易成本。二是省直管县实现了扩权强县,在行政上弱化了市对县的领导,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下,地级市的管理范围只是市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。三是增强了城乡统筹发展的能力,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力,有利于有效分配和利用各种公共资源,使县市政府更有能力、有财力发展县域经济,更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。四是省管县体制下的财政体制,有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。
科学推进省直管县体制的途径
省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是其中利益关系、权力关系的调整,必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍,要从以下方面着手科学推进省直管县体制改革:
一是根据各地的具体情况来确定,不能一刀切。由于各个地方发展的具体情况有较大的差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估,不能盲目；二是尊重历史。对于已经成为市辖区的原有县(或县级市),不应再重新改回县(或县级市)；对于还没有成为市辖区的县(或县级市),将其从原有“市管县”体制中分离出来,直接实行省直管县,市不再管辖县(或县级市)只辖区；三是有步骤地综合推进,要综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。
作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师,全国政策科学研究会副会长,中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任 蔡立辉
自主权并不代表发展能力
着重研究省直管县的适合条件
中央一号文件第26条提到稳步推进扩权强县改革试点,探索省直接管理县(市)的体制时,强调在“有条件的省份”展开。省直管县到底应该具备什么样的条件?
权力大小要与经济发展程度相匹配
我想以已进行省直管县改革试点的湖北和浙江为例来说明这一问题。湖北是2004年推动省直管县改革的,20个县市,239个事项权下放,其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面,涉及23个政府部门。浙江是2002年推动省直管县改革的,17个县市,下放313项审批权,当地的说法叫做“能放就放”,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。实施的效果,浙江的成效非常明显,县域经济得到了很大的发展,有30个县进入全国百强县。为什么呢?
浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。一是所辖的县较少。1980年,浙江有11个地级市,66个县,这个数字大致只是一些省份的1/2至1/3。二是面积较小。全省10.18万平方公里,80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内,即使在交通条件较差的20多年前,多数县之间也只在半天路程之内。三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市,国民收入仅占全省的23.5%,经济的主体是县。可以说,县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力,提高其自主力,权力大小要与经济发展程度相匹配,否则是权力资源的浪费,并且容易造成权力的滥用。
自主权的扩大并不意味着发展能力的增强
并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济。有些地区县域经济比较落后并不是县级政府权力过小的原因,还有其他诸如地理、观念等因素的制约,不是只靠扩大县的权力就能解决的；有些市域已经形成了良好的经济发展结构,例如苏州,如果由省直管县会影响原有的良性结构。
从试点情况看,省直管县改革要取得实效,以下几个方面的因素非常重要:一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是管理形式上的“换汤不换药”,且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后,县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后.经济仍然不能得到发展,省管县的改革成效难以显现,那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱,县级财力较强,省直管县,对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则市管县对县的发展效果更好。四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体,彼此除行政上的隶属关系外,经济等其他方面的关系不大。五是有相应配套的行政区划改革。六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。
作者系中央机构编制委员会办公室研究中心处长 陈喜生
浙江现象的秘密武器:省管县财政体制
党的十一届三中全会召开以来,地处东南沿海的浙江省获得了迅速发展,从相对落后的小省发展成为经济总量排名全国第四的富裕强省。浙江省统计局最新发布的2008年数据显示,全省生产总值(GDP)达到21486.9亿元,人均GDP超过42200元,按年平均汇率折算突破6000美元；城镇居民人均可支配收入接近23000元,农村居民人均纯收入高达9258元,自1985年以来连续23年位居全国各省区第一。浙江县域经济发达,其比重约占全省经济的60%。在国家统计局主办的“百强县”评比活动中,浙江连续3年(2003-2005年)以30席的优异成绩名列榜首。领跑全国的县域经济,富足康乐的农民生活,不断缩小的城乡差距以及城乡一体的和谐社会,构成了世人所津津乐道的“浙江现象”或“浙江奇迹”。
浙江现象自始至终贯穿着省管县财政体制的主线
如果全面回顾浙江30年的发展历程,则不难发现,浙江现象或浙江奇迹的出现,自始至终贯穿着一条重要线索,即“省管县”财政体制。在一定意义上说,“省管县”财政制度的优势是催生浙江现象的秘密武器。
“省管县”财政体制是贯彻中央精神与坚持地方实际相结合的制度创新。1982年中共中央51号文件提出实行市管县的要求,浙江结合省情实际,创造性地推行行政市管县与财政省管县并举的制度,既贯彻了中央精神,又搞活了县域经济。行政市管县与财政省管县“两条腿走路”的制度尝试,既坚持了主导的中央精神,又保护了县域经济的活力。
还财于县、藏富于民
“省管县”财政体制促进了城乡统筹发展并推动了和谐社会的建设。统筹城乡发展是和谐社会建设的必由之路。“省管县”财政体制充分体现了还财于县、藏富于民。还财于县,有利于县域经济的充分发展,并为县域的城市化进程提供雄厚的物质基础和持续的动力源泉,从而为实现城乡一体的统筹发展目标创造条件。藏富于民,有利于强化县域居民的致富热情,并为农村居民的市民化理想开启机遇之窗,进而在根本上解决长期困扰我国的“三农”问题,实现社会和谐发展。浙江省管县财政迄今25年的坚持、执着与践行,不仅为浙江县域经济的发展壮大准备了坚实的制度基础,也为浙江城乡的统筹发展提供了可靠的制度保障。数据表明,2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45:1,显著低于同年全国城乡居民收入3.31:1的平均比值。实践证明,浙江县域经济的蓬勃发展,既促进了城乡统筹,也推动了和谐社会建设。
还权于县,县级财政自主权适应县域经济发展要求
“省管县”财政体制下县政府相对独立的财政自主权与县域经济发展要求相适应。“省管县”财政体制的逻辑结果,必然是县级财政自主权的相对独立。相对独立的财政自主权,为县域经济的起步和起飞储备了宝贵的发展资金。相比较而言,在全面市管县体制下,很有可能出现以下情形,即:县的发展机能被弱化,县的发展机会被碎化,县的发展地位被矮化；另一方面,市的发展机能空前强化,市的发展机会日趋行政化,市的发展地位不断扩大化。这些制度意外其实已经为许多地方的全面市管县实践所证明。浙江“省管县”财政体制的安排,不仅还财于县,同时也还权于县。也就是说,县在获得发展资金的同时,还拥有了探索适合自身实际发展道路的自主权。在“省管县”财政体制下,县级财政向省和县负责与分成,不需要向市负责与分成,这不但大幅减轻了县的财政负担,而且极大地调动了县的发展积极性,从而促进了浙江县域经济的繁荣。浙江相对独立的县级财政符合县域经济的发展要求,因此必然会促进县域经济的顺利发展。
作者分别为浙江大学公共管理学院教授、博士生导师和浙江师范大学法政与公共管理学院讲师 陈国权李院林
