桂林市政府发展研究中心谢波：加强桂林城市设计的技术路径和管理路径

　　加强桂林城市设计的技术路径和管理路径

　　□谢波

　　城市设计是以城镇发展和建设中空间组织的优化为目的，运用跨学科的途径，对包括人、自然和社会因素在内的城市形体环境对象所进行的研究和设计。近年来，桂林市围绕打造品位休闲之都的总目标，着力疏解老城，加快新区建设，先后组织和编制了《临桂新区中心区城市设计》、《桂林国家高新区两平方公里城市设计》、《桂林高铁站桂林广场项目城市设计》、《桂林国际会展中心城市设计》等城市设计项目，出台了《桂林市城市风貌设计导则》、《桂林市城市建筑特色指导意见》等政策文件，城市设计已逐渐形成共识，成为重大规划和建设的重要内容。

　　但是，桂林市城市设计工作也存在一些亟待解决的问题：

　　一是城市设计的法规体系不完善。桂林市尚未出台专门的城市设计导则编制规程或规定，且《桂林市城市风貌设计导则》未及时根据经济社会发展进行修订。二是未制定城市设计的技术标准与准则。尽管在《桂林市城市规划管理技术规定》(2019)中专设一章“城市设计与景观控制”，对城市风貌和公共开放空间的设计提出了控制性和引导性意见，但未制定出台专门的城市设计管理技术规定或规范。三是城市设计未能实现中心城区全覆盖，也未能形成总体城市设计和分区城市设计等不同层次的城市设计体系和成果。四是城市设计的管理体制和机制未能建立。目前的城市设计更多的是作为城市总体规划或控制性详细规划编制的研究性成果，仅具有辅助性作用。城市设计的编制与报批尚未有法定的程序，也未能形成城市设计专项论证制度。

　　一、加强桂林城市设计的技术路径

　　(一)加强总体城市设计

　　结合桂林建设国际旅游胜地、国家可持续发展议程创新示范区和全国健康旅游示范基地“1+2”战略，桂林总体城市设计确定的设计目标应为“国际旅游胜地，品位休闲之都”，通过对城市空间有序化、结构化、类型化、人文化的梳理、修复和建构，实现城市空间秩序的重塑，塑造具有“绿色生态、开放创新、活力迸发、桂风壮韵、现代宜居”的桂林城市总体风貌。

　　(二)加强重点地区城市设计

　　桂林重点地区城市设计应当塑造城市风貌特色，注重与山水自然的共生关系，凸显历史文化内涵，协调市政工程建设，组织城市公共空间功能，注重建筑空间尺度，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求。

　　1.城市中心区

　　围绕桂林国际旅游胜地建设，通过增强中心区土地使用多样性和互补性，整合商业办公、旅游服务、会展、酒店、居住、文化娱乐等多种功能，建立多层次的立体交通网络，加强地标性建筑的城市设计，打造国际一流的旅游环境和体验，使中心城区焕发新活力。

　　2.城市历史风貌区

　　古南门和正阳王城历史风貌区的城市设计应遵循有机更新的原则，在传承文脉基础上，对历史风貌区地段进行更新改造，适当增加旅游商业功能，重视街区内部有机联系，恢复街区空间活力，营造富有归属感和历史文化特色的空间形态。

　　3.新城新区

　　临桂新区应按照现代山水新城的目标做好核心区水系、标志性建筑、城市主干道美化亮化，提升新区宜居水平和形象品位。在建筑形态上适当突破老城的尺度，通过提高开发强度，减少建筑密度，创造出一个富含现代元素的城市新区。

　　4.滨水地区

　　将两江四湖滨水区作为城市整体的有机组成部分，在功能设计、公共活动组织、交通系统等方面与城市主体协调一致，通过有效手段加强滨水区域与城市腹地、滨水区各开放空间之间的连接。在漓江、桃花江、小东江等滨水区旧城改造和步道建设中，应通过城市设计的手段，确保水域和陆域的城市公共空间和人的活动有机结合，为滨水区留下景观视线走廊。

　　(三)提高微观城市精细化品质化

　　加强城市设计，须关注城市空间的微改造，着眼微观推进品质建设。应重点推进桂林市域重要街区、节点、边界、视线廊道和地标等城市微空间的微改造，充分挖掘文化特色和场所精神内涵，加强公共空间的营造，全面提升城市空间品质，打造宜居宜游的国际旅游胜地。

　　二、加强桂林城市设计的管理路径

　　(一)建立桂林市城市设计“3+2”管理体系

　　“3+2”管理体系，即通过1套体系、1套机制、1个平台和两种模式的具体方式，推动城市设计的落实。

　　1.一套体系

　　城市设计工作体系主要包括两个方面的内容：

　　一是技术支撑体系，以城市总体规划(国土空间总体规划)和相关标准为基础，编制桂林市总体城市设计并形成导则性文件，以此作为依据，编制县域总体城市设计。在总体城市设计的指导下，进一步编制完成重点地区城市设计，并将重点地区城市设计的内容和要求纳入控制性详细规划，落实到控制性详细规划的相关指标中，最终实现城市设计从概念到实施的目标。

　　二是规划管理体系。城市设计和建设项目采用“分区控制、分级分类管理”的规划管理体系，城市重要地段应单独编制城市设计，作为详细规划及用地规划条件的依据。城市设计由市、县人民政府自然资源主管部门负责组织编制本行政区域内总体城市设计、重点地区城市设计，并报本级人民政府审批。

　　2.一套机制

　　城市设计工作机制包括三个方面：一是编制机制。城市设计及导则由具有相关资质的设计单位进行编制，并依据《城市设计管理办法》进行初审、公示和审批。二是专家咨询机制。建立相对固定的市县两级专家库，形成市县规委会城市设计咨询委员会，全过程参与城市设计的编制、论证和评估等环节，保证城市设计的科学性。三是公众参与机制。城市设计的初步草案、方案生成、成果审查、建设实施等各阶段全面实行信息公开制度，保障公众以不同的形式参与城市设计的各个环节。

　　3.一个平台

　　构建城市设计工作平台，包括内部和外部工作平台。内部平台主要包括规划专题数据库和基础数据库及城市设计管理辅助决策系统，并搭建三维信息化平台、仿真决策平台，接入国土空间基础信息平台、国土空间规划管理系统、国土测绘地理信息系统等数据资源，提高城市设计的编制与管理水平。外部平台主要包括法定须向公众公开的城市设计成果汇编、城市设计公示公告和相关制度法规等，便于公众参与和查询。

　　4.两种模式

　　桂林市城市设计工作模式可分为横向模式和纵向模式：横向模式主要是将整治类、更新类、开发类、保护类、综合体类、乡村振兴类等城市设计类型纳入城市设计管理体系；纵向模式主要是将总体城市设计、重要地区城市设计、专项城市设计、地块城市设计等不同层级的城市设计统一纳入管理体系，实现城市设计的无缝衔接。

　　(二)完善桂林城市设计的管理规范性文件

　　1.构建地方法规体系

　　制定《桂林市城市设计管理办法》、《桂林市城市设计公众参与实施办法》等，明确城市设计的编制流程、管控模式和管控方法。加快出台《桂林市城乡规划条例》，并在其中明确城市设计的法定地位。

　　2.构建地方规范标准和技术指引

　　尽快出台《桂林市城市设计技术管理规定》《桂林市城市设计审批实施办法》《桂林市城市设计导则》、《桂林市城市设计导则编制规程》等文件，明确城市设计成果基本内容和图则编制要求，增强城市设计与详细规划图则的兼容性，规范城市设计的报批流程。

　　(三)引导城市设计与法定规划有机衔接

　　通过梳理法定国土空间规划和城市设计编制层次，使不同层级的城市设计与法定国土空间规划有机衔接，优化城市设计体系传导。如在编制国土空间总体规划的同时，开展总体城市设计编制工作；在重点地区控制性详细规划编制前，优先编制城市设计，或增加城市设计附加图则的编制，并将城市设计的内容和要求纳入控制性详细规划，落实到控制性详细规划的相关指标中。以出让方式提供国有土地使用权，以及大型公共建筑项目，应将城市设计要求纳入规划条件。

　　(作者系桂林市政府发展研究中心副主任、博士)