为加快云南县域经济发展，2004年4月省委、省政府召开了全省加快县域经济发展电视电话会议，出台了《关于加快县域经济发展的决定》和云南省县域经济综合评价及考核办法等4个配套文件，决定用2005－2007年这三年时间，在官渡区等47个县（市、区，以下简称县）开展县域经济发展试点工作。三年来，在省县域经济发展协调小组的直接领导下，通过各级各部门特别是试点县的不懈努力，试点工作顺利推进，各项措施总体落实，考核目标圆满实现，试点县带头领跑，全省县域经济发展水平有了明显提高，取得了试点先行、示范带动、促进发展、积累经验的预期效果，为今后一个时期推进县域经济发展工作奠定了基础。 一、成效、经验和问题 （一）主要成效 全面回顾三年试点工作，综合分析47个试点县经济发展水平，反映出试点工作成效十分显著，主要表现在以下几个方面： 1.试点县发展速度和质量明显提高。47个试点县占全省县级行政区划总数的36.4％，其国土面积占全省的36.3％，人口占全省47.9％。从总量指标来看，2007年47个县共完成生产总值2984.8亿元、占全省的63.2％，比试点前的2004年提高了4.4个百分点；生产总值超过100亿元的有6个，超过50亿元的有22个，分别比2004年增加2个和12个。完成财政总收入236.19亿元，占县域经济总和的47.0%，比2004年提高了11.2个百分点。完成全社会固定资产投资总额1481.4亿元、占全省的52.9％，提高了1.7个百分点。从人均指标来看，47个县人均地区生产总值达到13852元，相当于全省平均水平的131.97％，比2004年提高了13.8个百分点；农民人均纯收入达到2810元，相当于全省平均水平的106.7%，比2004年增加775.3元。从发展速度来看，2005—2007年47个试点县地区生产总值、地方财政收入年平均递增12.6%、22.6%，分别比试点前三年平均增速高4.5、14.1个百分点，比同期全省平均水平高1个百分点左右。试点县实现了农民增收、工业增效、财政增长、后劲增强的总体目标，对全省县域经济经济发展的领跑和带动作用十分突出。 2．试点县“一主三化”进程明显加快。积极发展非公经济，大力推进农业产业化、工业化和城镇化进程，是我省县域经济发展试点工作的重点任务。三年来，非公经济的在县域经济发展中主体作用进一步发挥，县域经济“三化”进程明显加快。2007年47个试点县非公经济创造的增加值达到994.1亿元，占全省非公经济增加值的56.4％，比2005年提高5.8个百分点。完成工业增加值1276.34亿元，占全省工业增加值的75％，比2005年提高约5个百分点。城镇化率达到36％，比全省高近5个百分点。目前，全省各类农业产业化龙头企业达到到3500家，实现销售收入460亿元，其中省级以上重点龙头企业总数达162家，大部分集中在47个试点县。 3．特色经济发展步伐明显加快。三年来，各试点县充分发挥比较优势，立足资源优势，坚持市场导向，培育优势产业，积极发展特色经济取得较大成效。红塔、弥勒、会泽等县区发展卷烟及配套工业，带动全县工业蓬勃发展，工业增加值占到其生产总值的比重分别达到69.8%、77.5%和62.4%，远超出全省平均水平，据全省各县前列；通海县发展五金制造、食品和彩印包装业，推动全县三次产业结构调整为20.6：42.6：36.8这样一个与目前我国、我省总体结构相一致的二三一格局；宣威市推行矿电循环经济，云县推进农业产业化，文山县开发三七生物医药产业、腾冲县实施“旅游兴县”战略，都打造出了大企业、培育出好品牌、提高了知名度，促进了特色经济大发展。 4．全省县域经济发展协调性明显增强。三年来，坚持“抓两头带中间”的县域经济发展思路。有针对性地在财政、金融和领导服务上，给予47个试点县重点扶持，促其率先发展；对发展慢、基础设施差、困难多的25个边境县实施“兴边富民”三年行动计划，以促其跨越发展；对其余62个县适当在项目安排上给予扶持，并纳入综合考核范围，建立激励机制，促进了全省县域经济整体发展，县域经济发展的协调性得到较大改善。特别是25个边境县，2007边境县实现地方生产总值434.39亿元，完成固定资产投资309.10亿元，完成地方财政收入24.12亿元，比2004年分别增长70.9％、152.5％、120.5％，比全省水平分别高出近18、43和46个百分点。各县在经济发展取得突出成效的同时，文化、卫生、科技、体育等各项社会事业也取得了长足进步。 5．县域经济发展的思路更加清晰。发展思路进一步清晰。通过近三年的实践，各地发展县域经济的思路进一步清晰，总结起来就是坚持以非公经济为主，推进农业产业化、工业化、城镇化、市场化、国际化的“一主五化”发展方针，突出有一个好思路、有一批好项目、有一个好的投融资平台、有一套好的政策措施的“四有”重点，抓好特色产业体系培育、城镇化发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设、科技服务体系建设、农村基层组织和专业经济合作组织建设“七项”工作，提高县乡干部的领导、发展、创新、执行“四个”方面的能力。这一思路有力地促进了县域经济的发展。 6.竞相县域经济发展的氛围明显浓厚。三年来，在省委、省政府的大力推动和引导下，各级各部门对加快县域经济发展的认识不断提高，责任感和紧迫感不断增强。省级部门重心向下，高度关注县域经济发展；各州市纷纷制定加快县域经济发展的实施意见，玉溪、曲靖、思茅等部分州市还在制定“十一五”规划过程中，把县域经济规划作为专项规划专门部署；县级领导以加快县域经济发展为己任，比、学、赶、超的意识逐步增强；社会各界关注县域经济，专家学者研究县域经济，新闻媒体宣传县域经济，加快县域经济发展的良好氛围一年比一年好。 （二）主要经验 1、必须坚持加强协调领导。发展县域经济是一项综合性较强的工作，各级各部门必须加强领导、齐心协力、形成合力，才能取得良好效果。三年试点工作中，省政府成立了县域经济发展协调小组，负责对全省县域经济发展的宏观指导和综合协调，每年召开一次协调小组会和全省县域经济工作会。协调小组办公室负责协调小组的日常作，三年来共召开了10次工作会议，11次专题座谈会，印发协调小组及办公室通知等文件30余个、工作简报10期，较好地发挥了协调、促进、服务的作用。16个州（市）、47个试点县也都先后成立了县域经济发展领导小组和工作班子，在制定规划、明确目标、确定重点、落实政策等方面，发挥了第一线的指挥和执行职能。省县域办促成驻滇11家银行金融机构成立了县域经济发展促进小组，组织召开了两次银行金融机构促进县域经济发展座谈会，通过县域办和各银行金融机构的共同努力，在金融机构与我省县域经济发展之间，初步搭起了合作桥梁和沟通纽带。目前全省已经建立并形成了领导挂帅、三级联动、部门行动的良好工作机制，切实保证了县域经济发展试点工作的深入开展。 2、必须坚持狠抓落实。三年来，各级各部门认真落实省委、省政府关于加快县域经济发展的一系列政策措施，在资金投入、产业扶持、责任考核、表彰奖励、督导检查等方面加大工作力度，确保47个试点县如期或提前完成了县域经济发展目标考核责任目标。省政府研究室每年底都组织有关单位深入试点县开展督查和调研，认真检查政策措施的落实情况，及时协调解决发展中的新问题。省财政厅积极落实专项资金，三年投放3亿元，累计扶持优势产业项目621个；累计兑付财政包干考核奖励资金11.6亿元（含非试点县新平县，其奖励资金按50%发放），进一步增强了试点县财力。省统计局每年对129个县严格进行县域经济发展情况综合考核，并评选出“10强县”和20个先进县，为此省委、省政府每年兑现奖金600万元，加上将要兑现2007年的奖励，兑现奖金累计达1800万元。省银监局认真组织银行业金融机构创金融产品，提高服务水平，积极加大对县域经济的信贷投放，三年累计投放贷款4175.5亿元、占投放总额的54.5%，净增1312.5亿元、占净增总额的68.2%，呈现贷款比例高，增长速度快的特点。尤其是农业银行投入县域经济的贷款比例，占其各项贷款的72.2%；农村合作金融机构对47个试点县三年投放贷款累计达1007亿元，年均增长35%。此外，省发改委、经委、农业厅等有关部门，从自身职能职责从发，在基础设施、特色工业、农业产业化等方面，也加大对县域经济的倾斜和扶持，较好地落实了省委、省政府促进县域经济发展的各项扶持措施。 3、必须坚持统筹兼顾。县域经济涵盖“三农”、联结城乡、内含经济与社会，是解决“三农”问题的主阵地，是统筹城乡发展的切入点，是构建和谐社会的基本面。在三年实践中，各县把加快县域经济发展与推进社会主义新农村建设结合起来，牢固树立新农村建设主抓靠县的思想，县级领导在新农村建设中积极发挥“一线指挥员”的作用，按照新农村建设的“二十字”要求，切实解决好本县的“三农”问题。47个试点县，尤其是官渡区、红塔区、麒麟区、宣威市、大理市等，新农村建设搞得有声有色，基本走上了县域经济发展与新农村建设互促互动的良性发展道路。各县在县域经济发展中，还特别注重建立以城带乡、以工哺农的长效机制，促进城乡产业互动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。各试点县大力开展平安县创建活动，努力构建和谐社会。总之，试点县始终坚持落实科学发展观和正确政绩观，做到县域经济发展的思路、目标和措施既体现以人为本的思想，又体现统筹的观点、系统工程的观点，努力促进经济建设与人口、资源、环境相协调，经济效益、社会效益和生态效益相统一。 （三）主要问题 1.县域经济发展总体实力较弱。全省县域经济竞争力长期处于全国的后列，县域经济规模较小。2007年西部百强县的平均规模为：地区生产总值74.50亿元、地方财政一般预算收入3.80亿元、人均地区生产总值2.35万元、农民人均纯收入3880元。我省仅有10个县进入西部百强，其中6个县位次排在30名以后。我省县域经济平均规模为：地区生产总值36.6亿元、地方财政一般预算收入1.85亿元、人均地区生产总值1.05万元、农民人均纯收入2634元，分别仅相当于西部百强平均水平的49.1%、48.7%、44.7%和67.9%。县域地区生产总值低于全省县域平均规模的多达100个县，占全省县市区总数的78％。地方财政收入超过3亿元的县只有22个、占全省总数的17%，少于5000万元的县仍有24个。“农业弱县、工业小县、财政穷县”的面貌尚未根本上改变，加快全省县域经济发展任重道远。 2.县域经济发展不平衡性突出。2007年，五华区、盘龙区、官渡区、西山区、麒麟区、红塔区、大理市、楚雄市等8个县（市、区）的地区生产总值超过100亿元，比2004年增加了2个，主要集中在滇中。全省经济总量居前10位的县（市、区）生产总值总和为1928.97亿元，占全省经济总量的40.85%，是居后10位的34.48倍；财政总收入居前10位的县（市）合计为194.1亿元，占全省财政总收入的17.47％，是居后10位的50.78倍。生产总值最高的五华区为391.6亿元，最低的贡山县2.35亿元，相差166倍；地方财政收入最高的五华区为10.77亿元，最低的西盟县0.13亿元，相差82倍；人均地区生产总值最高的红塔区60878元，最低的镇雄县2132元，相差28倍；人均地方财政收入最高的安宁市2697元，最低的红河县78元，相差33倍；农民人均收入最高的官渡区5965元，最低的贡山县894元，相差6倍。县域间经济发展的不平衡，突出反映了我省区域、城乡和工农三大差距悬殊的必然性。 3.县域经济发展的体和制机制制约严重。一些地区和部门对发展县域经济的重要性认识不足，工作中沟通不够、措施不力、办法不多、思路不活，县域经济发展的合力还没有正真形成。体制上事权与财权不对等，权利与义务不统一，“事多钱少、责重权小”，成为我省县域经济发展的突出问题，机制上审批权限存在你放我不放、手续繁琐、衔接困难的问题也比较普遍，严重影响了县域经济发展积极性、创造性和主动性的发挥。 4.对县域经济发展的重视程度有待提高。每年1亿元的县域经济发展专项资金，除重点支持47个试点县培育优势产业和基础设施建设的重点项目外，还要顾及其余80多个非试点县，落实到每个扶持项目的资金不过50万元，扶持力度明显不够。而且，扶持资金一般到第三、四季度才下达，也一定程度影响了资金使用效率。于县域金融机构萎缩，放贷条件要求高，县域融资十分困难，县域经济发展受资金、土地、人才制约的矛盾不仅没有缓解，反而有加剧之势。 二、各项政策措施落实的情况 省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的决定》明确了8项大的政策措施，即：建立综合评价及考核制度，选择部分县先行试点，下放投资项目审批权限，实施优势农产品推进工程，加大财政支持力度，提高金融保障水平，稳步进行行政区划调整和机构、户籍改革，深化农村改革、落实各项农村经济发展政策。三年试点工作中，8项政策措施总体落实较好，但由于各方面的原因，其中行政区划调整、30亿元政府信用贷款等少数措施无法落实。 （一）落实较好的政策措施 1．建立综合评价及考核制度。省统计局按照实事求是、科学、精简、容易考核的原则，从发展实力、发展潜力、发展活力三方面入手，科学制订评价考核标准和指标体系，对全省县域经济进行综合评价及考核，建立了综合评价及考核制度。2005年对2004年的县域经济进行了试评，从2005年开始正式测评此后每年进行一次，分别评出综合指数位于前列的10个强县、发展潜力和发展活力指数位于前列的各10个先进县。根据考评的结果，省委、省政府已于2006年、2007年分别对“十强县”和“先进县”进行了表彰奖励，此项奖励资金共计1200万元，若加上2007年的奖励，将达到1800万元。同时，省委组织部按照树立科学发展观和正确政绩观的要求，改进了对县乡领导班子和领导干部的考核，把县域经济社会发展的业绩作为县级领导干部选拔、任用的重要依据之一。通过健立县域经济综合评价考核机制，给县级领导班子压担子，奖励先进、鞭策后进，调动各地加快县域经济发展的积极性，全省上下形成了比、学、赶、超的县域经济发展势头。 但是，由于综合考评指标体系既定后适用三年，对变化了形势和国家宏观调控任务不能及时反映出来，比如推进新农村建设、统筹城乡发展、节能减排等任务目标是在考评指标体系制定后才新增加的任务，就没有纳入考评范围。这在一定程度上影响了考评的科学性、全面性、合理性。此外，综合考核结果一般要到次年5月底才出炉，时间稍显迟滞，致使县域经济工作年度计划不能做到早安排、早部署。 2．选择部分县先行试点。在综合评价的基础上，本着实事求是的原则，选用了基本能反映发展水平、发展活力、发展潜力的10项指标，认真筛选确定了官渡区等47个试点县，这些试点县覆盖全省16个州市，其中，既有综合实力较强的县，也有经济发展水平虽不太高但发展潜力较大的县。对于这些试点县，省里在投资、财政、经济管理权限等方面给予了重点倾斜，三年来，试点县实现了工业增效、农民增收、财政增长、后劲增强的预期目标，积极发挥了示范带动作用，成为全省县域经济发展的领跑者。 3．专项资金与财政目标考核奖励措施。在县域经济发展专项资金落实上，省财政三年安排资金3亿多元，有力地支持了县域特色经济项目的建设。在县域经济发展财政目标考核奖励落实上，累计兑付财政目标考核奖励资金11.6亿元（含非试点县新平县，其奖励资金按50%发放），进一步增强了试点县财力。其中，2005年兑付考核奖励资金2.96亿元，2006年为3.41亿元，2007年达到5.17亿元。 4．金融保障措施。三年来，银行业金融机构围绕服务社会主义新农村和县域经济建设这一主题，积极筹措资金、加大贷款投放力度。按要求国有商业银行要加大对县域经济发展的信贷投入，其中农业银行新增贷款的70%要用于支持县域经济发展；农业发展银行当年新发放贷款的90%以上要用于支持县域经济发展。从我省银行业金融机构对县域经济的贷款情况看，农业银行投入县域经济的贷款比例，已占其各项贷款的72.2%；农业发展银行对县域经济净增贷款比重也达到90%以上。我省银行业金融机构为县域经济发展提供了有力的金融保障。 5．实施优势农产品推进工程。为保证优势农产品推进工程顺利实施，省政府建立了优势农产品推进工程联席会议制度，定期研究重大政策措施和重大问题，制定管理办法，审定年度计划，促进资金、项目向优势产业、区域集中，加快了18类优势农产品推进工程的建设步伐。2007年，甘蔗、茶叶、橡胶、蔬菜、马铃薯、水果、蚕桑、花卉、咖啡、中药材等10种优势特色农产品面积达到3650万亩，产量也大幅度增长，其中烟叶、鲜切花、咖啡、茶叶、橡胶、甘蔗、马铃薯、核桃等面积和产量居全国前列。农产品加工、品牌培育和市场开拓取得重大进展，除烟草外的农产品加工产值达580亿元；绿色、无公害、有机“三品”认证规模快速扩大，目前认证企业已有579家、1023个产品；农产品出口突破6亿美元，年均增长10%，全国排位上升到第11位，居西部第一。农村市场体系建设和农民专业合作组织培育迈出新步伐，据不完全统计，目前全省共有农产品综合市场551个、专业市场198个，开通了鲜活农产品“绿色通道”，农产品商品率达55%。全省农业产业化经营组织突破3500家，实现销售收入突破450亿元，上缴税金突破15亿元，直接带动农民增收突破100亿元，农民从事产业化经营收入达185亿元。省级以上重点龙头企业达到162家，实现销售收入190亿元、上缴税金5.8亿元、带动农户530万户，其中销售收入上10亿元的大型龙头企业达到4家，实现零的突破。 6．深化农村改革。一是农村税费改革顺利完成。2005年共有110个县实行了农业税免征政策。2006年全面取消了农业税，累计减轻农民和涉农企业负担87亿元，其中，减轻农民负担约60亿元，企业减负约27亿元。二是稳步推进乡镇机构改革。全省共撤并减少乡镇257个、减少村民委员会150多个、村民小组1600多个，精简村组干部1.3万人，不仅优化了乡镇布局，节约了行政成本，而且促进了农村经济发展和社会主义新农村建设。三是县乡财政预算管理方式改革步伐加快。全省已有85个县的966个乡镇实行了“乡财县管乡用”，加大了对县乡一般性转移支付补助力度，有效缓解了县乡财政困难，实行村级公用经费补贴，进一步提高了农村基层运转保障水平。四是教育管理体制改革进一步深化。2007年全省义务教育“普九”县达到121个，全部免了610万名农村中小学生义务教育阶段的学杂费，200多万名农村寄宿贫困学生享受到了生活补贴。同时，集体林权制度、水利工程管理体制、农村金融体制、土地征用制度等方面的改革也得到稳步推进。 （二）基本落实的政策措施 主要是“下放投资项目审批权限”这项政策。三年来，省投资主管部门按照《决定》要求下放投资项目审批权限，对“五不一鼓励”的投资项目不再审批，由投资主体自行决策。但由于受国家宏观调控政策变化的影响，土地、资源、环保、安全等部门的权限受到限制，随之带来你放我放不了的问题，影响了一些项目难以实施。 （三）尚未落实的政策措施 1．30亿元政府信用贷款。根据《决定》要求，省财政通过“政银合作”方式每年筹集10亿、三年30亿元政府信用贷款，按照资本化、市场化、产业化运作原则，通过专业投资公司，建立融资平台，以参股、担保等方式，重点支持农业产业化、新型工业化和城镇化发展。由于省农业投资公司于2006年3月才挂牌，原定4500万元的资本金仅落实了农业厅的2000万元，融资功能尚未发挥，每年10亿元支持县域经济发展的政府信用贷款也随之落空。 2．行政区划调整尚未进行。由于行政区划调整政策性强、涉及面广，原计划对规模小、布局不合理的县级行政区划作进一步调整的工作没能进行。 三、对下一步县域经济工作的建议 县域经济发展试点工作圆满结束后，标志着我省县域经济发展进入新阶段，工作重心应当由集中力量抓点，向整体推进、统筹协调发展县域经济转变。为此，建议创新工作模式、发展思路、扶持方式、管理体制、考核评价、激励机制，推动县域经济加快发展、加速崛起。 （一）实施分类指导，协调推进全省县域经济发展。我省县域众多，各县市区资源禀赋不同、经济结构不同、发展基础不同、发展水平不同。在认真分析县市区实际情况的基础上，按照一定标准，比如按综合发展水平，将129个县市区分为几个类别，实行分类指导，以类定标、因类施策，让各类县都有思路引领、项目支撑、资金支持、政策推动，找到发展的方向，实现富民强县的目标。。 （二）突出重点，不断开创县域经济发展新局面。发展县域经济，要破除片面追求“大而全、小而全”的一般化发展观念，树立“不求其全、但求其佳”的特色经济观念；破除片面强调自然资源的观念，树立人才资源是第一资源的新观念；破除片面强调依靠上级扶持的观念，树立不等不靠自我发展才是决定因素的新观念；破除片面强调政府推动大项目的观念，树立市场化经营、多元化投入、全民创业才能最大限度推动发展的新观念；破除片面强调本地市场要素的观念，树立大开放才能大发展的新观念。要进一步突出重点，坚持把解决“三农”问题作为县域经济发展的基本任务，把新型工业化作为县域经济发展的基本途径，把城镇化作为县域经济发展的基本取向，把特色经济作为县域经济发展的基本方略，把民营经济作为推动县域经济发展的基本力量，努力在统筹城乡经济社会发展、夯实发展基础、优化发展环境、项目建设、招商引资、人才支撑上取得新突破。 （三）积极开展扩权强县试点，从体制上挖掘县域经济发展活力。目前全国已经有22省市采取了扩权强县或强县扩权的措施，这是县域经济管理体制改革的大方向。通过实施扩权强县试点，逐步破解县域经济发展中“任务硬、手段软”的难题，从行政管理体制上激活县域经济的发展活力，打造一批经济强县，带动我省县域经济又好又快发展。从我省县域经济实力弱、财政自给率低的实际出发，采取试点先行、从少到多、逐步推开的步骤，在国家法律法规允许的前提下，先在有条件的县市区开展试点。为确保试点工作顺利开展，应制定开展扩权强县试点的实施意见。 （四）进一步加大支持力度。在统筹推进129个县市区发展的新阶段，要实施更多的县域经济扶持项目，就必须增加专项资金规模。各级、各部门应结合本地区、本部门的实际情况，采取更加有力的措施，加大对县域经济发展的扶持力度。要认真研究整合各类建设资金的措施和办法，切实提高资金使用效率。各金融部门要认真研究县域金融体系建设问题，切实解决融资难、贷款难的问题；要正确理解和全面贯彻落实宏观调控政策，特别是要把国家宏观调控政策、产业政策、区域政策与本地实际有机结合起来，把地方党委、政府的发展战略与上级金融部门的具体要求结合起来，制定切实可行的业务发展规划，支持和引导企业调整结构、优化资源配置，支持地方经济发展。为此，应进一步完善财、金融扶持措施，并出台新的财政扶持和考核奖励办法，以及银行业金融机构扶持县域经济的意见。 （五）进一步完善考核奖励办法。过去三年，我省县域经济发展考核工作比较扎实，在人事、财政、发展三方面都建立了较为完备的考核和应用体系。但是，在县域经济发展工作进入全面覆盖、分类指导的新形势下，需要建立和完善新的激励机制和考核办法，以更好地激发和调动县域经济发展的积极性和创造性，并能更好地体现科学发展观、正确政绩观和马克思主义群众观的要求。建议省统计局制定新的县域经济综合考核评价及及奖励办法。 责任编辑：丹子
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