评论:从"行政主导经济"到"经济牵引改革"

　　"县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。"《史记》中这一概括一直是中国国家治理的重要特征。垂直统一的权力，自上而下，分层级抵达郡县，依靠郡县综合施治。"基础不牢，地动山摇"，说的就是这一方位。

　　从区域角度看，改革开放后的最大变化是市场力量对传统地理单元的重塑。工业化、城镇化和人口流动，打破了二元分割、井然有序、易于管控的模式。此时治理上常出的问题就是所谓"大人穿小孩衣服"、"脚大鞋子小"、"馒头比蒸笼大"。某地经济活跃了，人口集聚了，对公共资源配置和服务的要求提高了，但按级别、层级分配权力的体制不可能马上变，就会出现行政能力、服务能力落后于区域实际需要的现象。

　　新华社援引昆山市去年下半年的一个统计，昆山公安只配备了1130名政法专项编制，占实有人口万分之五，远低于公安部提出的沿海发达地区警力按人口万分之二十配备的标准。昆山海关2012年完成进出口总额866亿美元，与天津基本持平，但天津海关有工作人员3000多人，而昆山海关仅有110人。昆山高楼林立，但消防只有12个编制。

　　按行政管理概念，县级市不能建地铁、轻轨，不能设立三甲医院，公安编制、海关、商检、审批权限也都有限定。至于用电、用地、信贷、进出口检验检疫、外汇管理、金融机构设立、外商办理签证等事宜，县一级的限制都很多。

　　近年来各地"省管县"的探索，本质是为活跃的县域经济区匹配相应的资源配置权，按"能级"而不是按"层级"分配权力。但实践中并不容易，"放小不放大，放虚不放实"相当普遍。

　　也有人对"省管县"提出质疑，理由是各自都扩权，明明能形成拳头("中心市")的也分散成几个指头。上面不集权了下面集权，且在趋利冲动下，还会造成更细的市场分割和地区封锁。

　　核心问题其实是，无论哪个层面，该放给市场、社会、企业的权力都应尽可能地放，能节省的"财政供养人口"都要节省。至于到底是"省管县"、"市代县"还是"区域整合"，关键是看哪种方式能使该区域经济社会发展效益最大化。但无论如何，从"行政主导经济"到"经济牵引改革"都是大前提。