转变政府职能才能推进乡镇发展

　　在我国各级地方政府性债务中，乡镇政府负债波及面广、成因比较复杂。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。一个例子是，湖南省桃源县39个乡镇全部负债，负债总额达8.1亿元，乡镇平均负债2025.6万元。该县观音寺镇情况尤为严重，负债高达1.27亿元，镇上5000多户居民几乎全是政府的债权人。居民讨债最激烈时，曾把镇政府的牌子也摘了。

　　因为债务总额高，债权人多，都还，还不起;不还，过不去;于是一些地方定出了“土规矩”：有婚丧嫁娶的给一点，有子女升学就业困难的给一点，有天灾人祸的给一点;争来的上级项目，获得建设承包权的，就得在零散债权人中“收购”一部分政府欠条，如此等等，来缩小债权人总量。有些地方应运而生了新行当，“打折收购”乡镇政府对个人欠条成为一门“生意”，政府欠条甚至能拿来折价买东西，成了地方“流通货币”。

　　盖上乡镇政府大印的欠条可以折价买东西，成为“流通货币”，真是闻所未闻。从好的一面说，乡镇政府还有信用，拿到市场上能被人接受，说明还有人指望哪天能兑现，虽然不知道这到底是猴年马月的哪一天。从不好的一面说，欠条都可流通做货币使用，那不等于让乡镇政府有了“印钞权”，同央行平起平坐了吗当然，以乡镇政府的管辖范围，是没办法同央行一样“全国流通”的。

　　乡镇“发货币”看似荒唐，其实只是一个更荒唐现象的折射。只要看看乡镇政府的债务如何沉淀下来，就可以明白个大概。媒体概括了我国乡镇债务历史积欠的“成债”原因：一是抗灾救灾紧急筹措资金成债;二是农村教育、基础建设、计卫优抚、维稳接访等支出成债;　三是“三提五统”时代党员干部垫缴税费成债;　四是乡镇兴办各种企业投融资失败成债。其中除了“三提五统”垫缴税费之外，都同乡镇政府权责不尽匹配有关：本是上级甚至上几级政府承担的职能都落在乡镇肩膀上，不借债如何履行

　　我国从中央、省市、地市、县市到乡镇，共有五级行政，也有五级财政，这是全世界独一无二的。改革开放30多年，中国经济保持高速发展的势头，与行政层级多且每级行政都在GDP考核的压力下，超水平发挥“基层积极性”有关。经济学家看到了“县域经济”的重要性，但显然不够到位，乡镇一级同样充满竞争的活力，才有了县域经济的蓬勃发展。对此只要考察几个原来的乡镇如何长成县市的案例就够了。

　　乡镇能长成县市，不等于说所有乡镇都能长成县市，像湖南桃源县观音寺镇那样处在大山深处的政府，要自己解决“吃饭财政”都颇为不易，再要发展经济更是难上加难。可偏偏债务再多，政府也得继续运转，所以，弄到最后乡镇是“上级任务不完成、政府债务不偿还、工资福利不落实、机关食堂不开伙、各级领导不愿去、干部职工不上班、百姓办事找不到人”。

　　因为政府永远都在，所以，老百姓还愿意借钱给政府，当然其中必有政府拖欠不还、百姓索要不得的部分。这是其一。其二是乡镇上面有县市，儿子不还，老子也不还吗百姓还有指望。其三是近些年来，各地“土地财政”蔚然成风，各级政府都可以在土地买卖中获利，乡镇也信心满满，底气十足，从东部沿海开始的、以土地抵押为筹码的地方政府“投融资平台”，在中西部穷乡僻壤同样大行其道。乡镇承担那么多责任，就必须拥有那么多资源，上级给不了那么多，就只能对乡镇级的“投融资平台”和“流通欠条”睁只眼闭只眼了。

　　当下“转型发展”已经成为探讨中国经济社会发展时使用频率最高的词语之一。“开弓没有回头箭”，乡镇一级的债务率现状已然表明，以政府职能改变为核心的新一轮改革势在必行。

　　(作者为上海大学社会学系教授)