加强农村法治建设 实现农业农村可持续发展

　　2015年中央一号文件在继续聚集“三农”工作同时，根据形势变化和任务要求，首次提出并强调要围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设，依法保障农村改革发展。这不仅为推动新形势下的农村法治建设指明了方向，更有利于为实现农业农村可持续发展提供强有力的法治支撑保障。

　　实现农业农村可持续发展的基本前提：完善农村立法体制

　　当前，我国农村立法建设已有了重大进展，农业农村发展无法可依的状况已基本得到改变。但是，我国的农村法律体系还不够健全。相对于农业农村发展的重要地位和现实要求而言，我国农村立法依然滞后。目前有关农业农村的立法，更多的是行政性法规，一些急需的农村社会建设的法律还没有制定，特别是促进农业农村可持续发展的法律还较薄弱。今年中央一号文件提出，要加强农村改革决策与立法的衔接，农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要;实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。由此可见，完善农村立法体制的具体举措，对依法保障农业农村发展目标和任务、确立农村基本经营制度、促进农村生产力的发展、深化农业农村改革、协调城乡关系、发展农村社会事业建设等方面将起到顶层设计的作用，是实现农业农村可持续发展的基本前提。

　　贯彻落实中央一号文件关于完善农村立法体制的具体部署，一要切实转变农村立法的基本方式。我国农村立法的基本方式应由政策方式向法治方式转变。一方面，需要重视立法的价值，农村社会经济发展逐步用立法推动取代政策推动，防止政策的不稳定性影响农民对农业农村发展的合理预期。另一方面，那些实践证明已经成熟并行之有效的农业决策应当及时上升为法律，使之成为促进农业农村可持续发展的一种行为规则或一种价值导向。二要明确农村立法的价值取向。立法要坚持兼顾公平、适当倾斜的价值取向，改变以往城市发展优先的理念，均衡、有序地推动城乡社会一体化发展，实现公共服务均等化，让城乡居民能够均等地享有改革开放的成果。此外，在我国经济增速放缓背景下和农业基础地位薄弱、农民持续增收困难、农业资源短缺，以及开发过度、污染加重的态势下，法律规则的规定应当适当向农业农村可持续发展倾斜，以推动城乡社会的整体性发展。三要构建完备的农村法律规范体系。除了制定农业基本法，还要在农业生产、农村治理与农民组织等方面制定专门法律和法规，同时为实施与管理“三农”特定行业制定专门的法规和部门规章。通过形成完备的农村法律体系，促进和推动农业的发展、农村的社会进步与农民权益的保障，使农业农村发展适应经济发展新常态。

　　实现农业农村可持续发展的关键环节：深化农村执法体制改革

　　目前，我国已初步建立了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等在内的农业行政执法体制。农业法律法规的制定和实施，对促进农业的发展起到了重要作用。但相对于农业立法而言，我国农业执法和执法监督更为薄弱。目前，农业行政执法主体和执法行为都很不规范。农业行政管理部门由于力量薄弱，许多法律法规只好交由事业单位代为执行，农业系统内执法机构众多，但难以形成合力。一些执法主体集执法权与经营权于一身，既当裁判员，又当运动员。这既反映出农业执法监督制度薄弱，也说明一些基层干部和部门“重人治，轻法治”，法治观念仍然比较淡薄。为此，今年的中央一号文件有针对性地作出了具体改革部署，强调要强化基层执法队伍建设，合理配置执法力量，积极探索农林水利等领域内的综合执法，健全涉农行政执法经费财政保障机制。

　　贯彻落实中央一号文件关于深化农村执法体制改革的决策部署，要重点抓好几个方面。一要对农村执法的职责认识到位。充分认识到农村行政执法部门是政府的办事机构，其主要职责是依法行使政府赋予的行政管理权，是为农民群体提供服务的机构。因此，要加强对农村执法机构成员的规范执法教育，强化农村行政执法者的社会责任，防止在执法过程中出现视金钱为万能，最终导致思想蜕化的恶果出现。二要改革农村执法机构自收自支财务体制。当前，农村执法机构大多是自收自支的执法单位，在执法过程中因受经济利益的驱使，不时出现一些滥执法和乱执法的现象。因此，今年的中央一号文件特别强调要健全涉农行政执法经费财政保障机制，就是从经济驱动的源头遏制农村执法的乱象发生。三要加强农村执法的监管力度。农村行政执法部门违法执法很大部分原因是缺乏有效的监管，一些执法机构即使有主管部门负责监管，但关键时刻时常形同虚设，监督失控。因此，必须加强农村执法的监管力度，以便及时发现，有效纠正农村执法机构的违法行为。四要改革农村执法机构多头、力量分散状况。针对当前农村执法体制造成执法力量分散、管理弱化的现象，中央提出强化基层执法队伍建设，合理配置执法力量，积极探索农林水利等领域内的综合执法，必将推动上述问题的有效解决。

　　实现农业农村可持续发展的重要保障：加强涉农法律服务与司法救助

　　今年中央一号文件提出，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。在稳步推进农村土地制度改革试点过程中，对被征地农民的合法权益如何进行合理、规范、多元的保障，以及在符合规划和用途管制的情况下如何保证农村集体经营性建设用地在出让、租赁、入股权能的过程中，不损害农民和集体组织的根本利益，必须按照今年中央一号文件的具体部署，统筹城乡法律服务资源，健全覆盖城乡居民的公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助，这是实现农业农村可持续发展的重要保障。

　　常言道，“无救济即无权利”。同样，无法走向和接近救济，也无权利可言。从农村农业可持续发展的需求来看，涉及农民及农民集体组织的权利遭受侵犯后没能够得到恢复，往往肇始于农民及农民集体组织的诉讼权利受限、无法接近法院进入司法程序，其次才是由于审判不公正、诉讼权利被弱化和剥夺。有效的司法救助事关农村农业能否可持续发展，事关农民及农民集体组织的合法权益能否得到有效维护，事关农村社会能否和谐稳定。当前，我国涉农法律服务和司法救助制度还很不完善，在保障农民平等行使诉讼权利、维护农民弱势群体合法权益、平衡农村社会利益、化解农村社会矛盾、促进农村社会和谐等方面还有较大的提升空间。

　　着眼于实现农业农村的可持续发展，加强涉农法律服务与司法救助，一是从侧重事后法律救济向事前防范法律风险方向转变。农村法律工作者要主动参与各类农村专业合作经济组织章程的制订工作，为农业订单合同、农民外出务工合同及农村土地转包、租赁、使用权入股合同等各类农业合同提供起草、审查和公证服务，为农民提供免费的法律培训等。二是从农民被动寻找法律服务向主动给他们提供服务转变。基层政府应当根据农民对法律服务的实际需求，组织相关法律人士主动上门服务，各自然村通过挂牌成立村级法律服务室，设定“律师接待日”。“律师接待日”可以固定在每月的几天中，也可以根据村民需要随时调整时间，法律服务团的律师按照设定的接待日期，主动上门为农民提供法律服务。三是从农民群体登门申诉转变为司法主动为民。司法机关要牢固树立司法为民意识，不断改进工作，加大涉农司法救助力度，为农业农村的可持续发展提供坚实的司法保障。具体而言，就是司法机关要进一步完善涉农立案服务措施，实行“一站式”快捷立案，加强涉农诉讼指导，切实保障农民群体的诉权。同时，基层法院要定期到各镇驻地就地巡回办案，加大司法救助力度，依法减免缓涉农诉讼费用，确保经济困难的农民群体打得起官司。