都安县：从有土安置向无土安置跨越 以扶贫生态移民推动新型城镇化建设

　　都安瑶族自治县地处桂中偏西，总面积4095平方公里，其中石山面积占全县总面积的89%，辖19 个乡镇248个村民(社区)委员会，总人口70 万人，其中贫困人口20万人，贫困人口大多零散居住于境内7000多个大小“弄场”里。20 世纪60 年代，迫于恶劣的自然条件，为生存计谋，都安人另辟蹊径，想方设法从石山间往山外搬迁，掀起“有土安置”搬迁高潮，艰苦探索一条移民生存的扶贫大道。21世纪初，都安瑶族自治县在广西率先实施易地扶贫搬迁试点项目，对易地扶贫搬迁形式进行积极有效的探索，尝试走出一条依托县城区、工业园区、乡镇集镇和公路沿线“无土安置”农村人口，促进农村人口不断向城镇转移和第二、三产业不断向城镇聚集的易地安置新路，易地安置实现了从“有土安置”到“无土安置”的新跨越。五十多年来，都安共搬迁农户16600多户，人口70900多人，退耕还林面积98000 多亩，保护自然环境面积120多平方公里。

　　一、“有土安置”探索始末

　　都安瑶族自治县探索易地扶贫搬迁之路由来已久，可谓颇有心得。上世纪60年代，都安百废待兴，经济社会发展还十分落后，是名副其实的“石山王国”，石山区群众生活生产条件十分简陋，发展能力极为低下。为改变贫穷落后的面貌，都安县委、政府经过充分的调研、细致的工作、艰苦的协调，带领石山区贫困群众尝试走一条山里搬县外、山外的移民之路，即把石山区贫困农户搬迁到宜州市德胜镇、百色市平果市等地，从此开启了都安易地扶贫搬迁之路的先河。70年代，都安把石山区贫困人口迁往南宁市九曲湾农场;80 年代，主要迁往钦州市灵山县、北海市合浦县等地;90 年代，都安掀起了“有土安置”扶贫搬迁的新高潮，易地扶贫搬迁的范围和规模进一步扩大，主要迁到南宁市的邕宁县、河池市环江县以及都安县境内乡镇拉烈、百旺、拉仁和澄江乡的八仙、巴谭、六柱、百龙滩、龙颈等地。至此，都安推动了石山区贫困人口的县内易地安置、河池地区内跨县易地安置、跨地区易地安置，历经40 多年，共搬迁贫困农户14500多户人口59700 多人。搬迁县外的项目，都安主要负责协调工作，统计搬迁户数人数，做好搬迁动员等工作，负责送人出去，由承受搬迁地负责土地征用、租用以及农户的安置等工作。搬迁县内的项目，都安主要负责土地征用，为搬迁农户提供住宅基地和生产用地，搬迁农户自建房居住，自己开发生产用地谋生。搬迁农户基本能“搬得出、住得下”，移民工作取得初步成效。“有土安置”的最大特点是搬迁农户增加了生产用地(迁往县外的部分是租用土地)，生计有所保障。但“有土安置”的不足也很明显，主要是政府动员贫困农户搬迁出来，安置点的交通、水电等生活生产条件大幅改善，搬迁农户基本可以解决温饱问题，但因缺乏专项或配套资金，政府无法配备配套产业和完善的公共设施，搬迁农户无法就近就业、创业，脱贫致富能力不足。随着社会人口的逐年增加，城镇化进程的不断加快，土地面积逐年缩减，用地指标越来越紧缺，加上征地工作难度不断加大等因素制约，“有土安置”搬迁模式面临挑战。尤其是租用土地的搬迁模式，随着土地租期临近，搬迁户与当地居民矛盾增多，易地扶贫搬迁成本加大。20世纪末期，都安“有土安置”扶贫之路开始举步维艰。

　　二、“无土安置”迎来曙光

　　都安山多地少，素称“九分石头一分土”，土地资源稀缺，采取“有土安置”空间不大。如何在易地扶贫搬迁和优化土地资源之间寻求平衡点，是都安易地扶贫搬迁工作的难点和重点，也是突破口。2003年，国家实施易地扶贫搬迁试点项目，都安瑶族自治县领导班子高瞻远瞩，乘势而为，组织全县干部深入县境内石山区调研，经过充分论证和两年时间的准备后，提出了“无土安置”的搬迁新思路，2005年率先在广西实施易地扶贫搬迁试点第一个项目——农民进城创业园。所谓“无土安置”是相对于“有土安置”而言的，是指政府以县城区、集镇、交通要道为依托，通过调整土地，落实易地安置点的住房建设和各项基础设施建设用地，不安排安置农户生产用地，政府开发配套产业，引进劳动密集型企业，为搬迁劳动力提供就业岗位，同时通过技能培训，有组织地引导安置农户外出务工或就近务工、经商、创业等，以增加安置农户的收入，保障其家庭经济收入来源， 同时利用县城区或集镇比较完善的公共设施解决搬迁安置农户行路难、用水难、用电难、上学难、看病难等难题，基本实现“搬得出、稳得住、可发展、能致富”目标。

　　2005年至2012年，都安县先后创建了农民进城创业园(一、二、三、四期)、大兴九香、菁盛(一期)等安置点。其中县城区试点农民进城创业园项目于2005年开始实施，共调整土地3100亩，安置农村人口2071户10350 人，配套建设小学、幼儿园、医院等公共服务机构，完成投资3亿元。乡镇试点大兴九香、菁盛(一期)安置点项目于2010 年开始实施，大兴九香安置点依托水南二级公路干线采用山上搬山下的“无土安置”模式，成功安置农村贫困农户60 户人口305人;菁盛(一期)安置点依托菁盛乡集镇采用山里搬山外的“无土安置”模式，成功安置农村贫困农户104 户人口500 人。

　　随着城镇化的快速发展，县城区人口的不断增加，县城区附近土地指标不断减少，依托县城区实施易地扶贫搬迁项目难度越来越大，依托乡镇、公路沿线安置搬迁农户的趋势明显。为推动都安新型城镇化发展，创建新的小城镇，充分发挥小城镇示范带头作用，借鉴大兴、菁盛两地易地扶贫搬迁项目的成功实施经验，2013年以来，都安新增菁盛(二期)、创业园(五期)、地苏、永安、百旺、龙湾、大兴、九渡、澄江、拉烈、下坳等扶贫搬迁安置点，计划搬迁安置贫困农户2815户贫困人口13020人，目前各项工作正有序开展。

　　“无土安置”最大的特点之一，是贫困农户虽然“无土”，却能“稳得住、可发展、能致富”。为帮助搬迁农户实现“可发展、能致富”目标，都安瑶族自治县多措并举，加强综合协调，为安置点农户创造就业、创业等生存条件。在县城区搬迁安置点，都安县调整200多亩土地作为产业用地，积极引进康音电子厂等6个劳动密集型企业进驻农民进城创业园，为搬迁劳动力提供就业岗位7000多个，极大增加了搬迁劳动力的经济收入，稳定了搬迁农户的经济来源。在大兴、菁盛搬迁安置点，都安县举办多期就业培训，提升农户外出务工能力，引导农户外出劳务，提高家庭收入。同时依托集镇人口集中、经济发达、交通便利优势，指导农户就近经商创业。另外结合实际，整合发改、扶贫等部门资金，指导搬迁农户种植核桃、瑶药，养殖牛羊猪等禽畜，走种养发家致富之路。 “无土安置”的成功实施，加快了都安城镇化、工业化和产业化进程， 都安城镇化率从2003年的12%增至2014年的28%。

　　三、“无土安置”彰显易安新品位

　　“无土安置”是一项社会系统工程，涉及项目策划、土地调整、资金管理、综合协调等问题，实施难度大。为确保项目取得实效，都安瑶族自治县加强组织领导，成立易地扶贫搬迁工作领导小组，由县长任组长，亲自抓易地扶贫搬迁工作，把“无土安置”与城镇化、工业化、产业化和新农村建设结合起来，从城镇发展战略高度做好项目谋划，努力克服传统易地扶贫搬迁模式存在扶贫成本高、社会效益低、扶贫效果不明显等局限性， 创新安置思路和模式，实现从“有土安置”到“无土安置”的新跨越，走出一条具有都安特色的易地扶贫搬迁之路。项目带来的经济、社会效益明显，其一使农村人口外迁退其地、留守有其田，发挥了土地资源最大效益;其二是项目用地比传统的搬迁模式用地少百分之六十以上，节约了土地成本;其三使搬迁劳动力就近就业、创业，持续稳定提高其经济收入，极大提高了扶贫效益;其四使城镇增容、市貌向好，大大促进都安城镇化;其五使搬迁人口从农村居民转变到城镇居民，收入相比提高。

　　“无土安置”显现了易地扶贫搬迁的新品位，引领农民进城创业的尝试，对研究广西石山区扶贫思路提供了新的启发，得到了各级领导的关心和支持。国家扶贫开发领导小组，自治区党委、自治区政府，河池市委、市政府，以及自治区、市发改委等领导先后亲临安置点考察和指导，对项目载体给予肯定，对项目前景给予厚望。中央、地方媒体也积极对项目的实施给予宣传报道，扩大了项目的影响力，使都安更多的贫困人口渴望通过易地扶贫搬迁脱贫致富。

　　四、生态移民引领扶贫新时尚

　　城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势，自治区提出要因地制宜，分步推进，引导农村人口有序地向城镇迁移。《广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，城镇建设新地块有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设。这些规划和规定为“无土安置”深入持续实施提供了发展空间和资金保障。实践证明，都安在广西首创的“无土安置”易地扶贫搬迁新模式总体是成功的，它明显改善了搬迁农户的生产生活条件，有力提高了城乡居民生活水平和促进了县域经济的较快发展。

　　在经济社会发展进入新常态的大背景下，都安瑶族自治县进一步加大“无土安置”工作力度，进一步拓展“无土安置”范围，特别注重结合新型城镇化、工业化和生态乡村建设推动“无土安置”工作。随着河池·都安临港工业区建设步伐加快，都安扶贫生态移民迎来前所未有的有利机遇， 都安县党委政府紧抓机遇，高屋建瓴，以河池·都安临港工业区和都安扶贫产业园为依托，计划调整土地6600多亩，实施扶贫生态移民与新型城镇化建设项目，计划搬迁石山区贫困农户12750户5万人，创建都安扶贫生态移民园区。另外通过城市开发，增加城镇人口5 万人，使都安扶贫生态移民园区人口规模扩大到10万人，打造易地扶贫生态移民与新型城镇化、工业化、产业化相结合的新的示范点，推动“无土安置”进入快速发展的新阶段。

　　扶贫生态移民重点实施以“无土安置”为主的10户以下不通路自然屯整屯搬迁，做法是把贫困农户搬迁到红渡扶贫生态移民园区、乡镇集镇和公路沿线等，也可视情况把贫困农户搬迁到临近交通比较便利的村屯，采取灵活多样的方式把10户以下的自然屯贫困农户搬离居住地，断穷根。整合发改、扶贫、财政、交通、水利等部门资金资源，投入移民安置点的基础设施建设，改善安置点生产生活条件，提升搬迁农户脱贫致富能力，实现贫困搬迁农户的脱贫致富目标。整屯搬迁后，不再安排被搬迁屯的基础设施建设资金，从而减少了全县基础设施建设资金投入，腾出资金扶持安置点的配套产业发展。

　　都安扶贫生态移民园区是经济社会发展进入新常态下易地扶贫搬迁之路的新产物，它改造、升华了“无土安置”易安模式，将在农村居民转城镇居民、户籍改革、农村社保、扶贫攻坚、新农村建设、新型城镇化、生态乡村建设等领域进行深层次的尝试，必将开创新时期易地扶贫搬迁工作新局面。

　　将来一段时间内，都安将以都安扶贫生态移民园区为中心，辐射延伸“无土安置”项目至更多有条件的乡镇、地方，依托乡镇集镇、公路沿线、工业园区、县城区建设一个又一个易地安置点，这些易地扶贫搬迁安置点犹如一个又一个珍珠镶嵌在瑶山的千山万弄间，为瑶山灿烂的明天增添无限生机和动力，必能加快推进都安城镇化。