省直管县改革的新路径：构建新型市县关系

　　经过10年的试点孕育，省直管县改革已逐步进入“全面直管”的新阶段。2014年1月，河南省兰考、巩义等10县(市)开始实行“全面直管”体制。[1]2014年7月，江西省瑞金、鄱阳等6县(市)开始实行“全面直管”体制。[2]“全面直管”是一种较为彻底的改革模式。这一模式下，试点县(含县级市，以下同)的党委、纪委、政府、人大、政协及相关部门均直接与省级部门建立工作联系，试点县党政正职由省委直接管理。它有力地打破了旧的市县关系，使试点县在人事、行政、财政等方面基本不再受设区市的管理制约。与此同时，应尽快构建新的市县关系，以化解市县矛盾，促进跨区域公共产品的供给，实现市县协调发展。

　　一、构建新型市县关系对 “全面直管”的重要作用

　　省直管县改革实践中一个不容忽视的问题是市县关系趋于恶化。主要表现为市县争利加剧、低水平重复建设严重、跨区域公共产品供给困难。10年来，省直管县改革的政策设计和执行都聚焦于打破旧的市县关系，而忽视了如何去构建新的市县关系。在省直管县改革的研究中，市县关系的争论集中在“市县合治”与“市县分治”上，缺乏对改革后重建市县关系的系统研究。

　　构建新型市县关系是释放省直管县改革红利的关键环节，对于省直管县改革的未来走向具有决定性影响。仅仅着眼于将“市从县里刮来的”返还给县，省直管县的改革红利将是非常有限的，难以凝聚广泛的改革共识。总体上看，发展城市有利于节约资源和减少污染，发展县域则有利于实现社会公平和基层稳定，二者不可偏废。[3]进一步推进省直管县改革的主要顾虑，就是害怕改革过多地损伤了地级市的发展后劲，影响了国家的经济转型和城镇化大局。构建新型市县关系，就是要在省直管县改革增强县级自主权的背景下，通过制度创新促进市县功能的合理配置，同时发挥市和县二者的积极性，实现“市兴县稳”的协调发展格局。这才是省直管县改革真正的改革红利之所在，也是改革的动力之所在。

　　二、横向关系陷阱是构建新型市县关系的最大威胁

　　“全面直管”以后，市县关系从上下级的纵向关系转换为横向关系。在政府间的横向交往中，普遍存在着不正当竞争加剧和有效合作不足的问题。这两大问题相互作用，使各方政府在互动中陷入一种恶性循环而难以自拔。因而将其称为横向关系陷阱(见图1)。多数试点县的经济和政治实力都远不如设区市。一旦试点县和设区市陷入横向关系陷阱，将严重阻碍试点县的发展。所以，在新的市县关系尚未定型之前，研究横向关系陷阱的形成机理，进行有针对性的规避和跨越，有利于促进试点县的发展和推进省直管县改革。

　　

　　图1.政府间横向关系陷阱

　　横向关系陷阱起源于经济领域的不正当竞争。招商引资中的恶性竞争使地方政府不考虑成本收益、频繁突破法律法规的限制，只求完成招商引资任务，做大经济总量。政府间的招商竞争、企业间的市场竞争，这种双重竞争导致大量的低水平重复建设。为缓解辖区内企业的生存压力，地方政府普遍采取了扶持本地企业、抑制外地企业的一系列地方保护主义措施。地方保护主义不仅造成了市场的分割，又反过来继续促进招商引资中的恶性竞争，从而形成了恶性招商引资、低水平重复建设和地方保护主义的恶性循环。

　　经济领域的不正当竞争，极大地影响了地方政府间的相互信任，增加了政府间的协调成本。现行法律体系没有为政府间横向合作提供一个基本框架。跨区域公共产品自身的一些特性，也增加了政府间合作的难度。这些因素共同导致了同级政府间公共服务领域合作不足的结果。

　　三、国内外政府跨越横向关系陷阱的主要做法

　　同级政府间的横向关系陷阱，是一个很普遍的问题。国内外做了许多有益的创新探索。概而言之，主要有以下4点有益做法(见图2)。第一，保障上级权威和坚持依法行政是优化政府间横向关系的两条红线。第二，签订政府间协议、成立政府间组织、组建相关职能管理局是调整政府间横向关系的三种主要手段。第三，利益分享、利益补偿和政府间互信是深化政府间横向关系的核心理念。第四，政府间互利互信的作用在于促进政府间的资源相互依赖，最终形成分工合理、定位明确的区域协调发展格局。

　　

　　图2：国内外政府优化横向关系的主要做法

　　四、试点县的战略选择：专注核心职能，深化市县合作

　　汲取国内外政府的经验教训，试点县应充分发挥自身主动性，积极构建新型市县关系。至关重要的，有以下几点。

　　(一)专注核心职能，加大公共服务购买力度

　　“全面直管”以后，试点县的职能、机构和人员配置如果跟地级市完全一样，将极大增加试点县的行政成本。当前许多试点县都出现经费不足、设备落后的问题，甚至有了新仪器设备但没人会用。[4]因此，试点县应明确自己的核心职能。除部分经济强县要向城市发展以外，多数县都应将服务三农和做好基层工作作为核心职能。除核心职能和本地发展迫切需要的职能以外，其余职能都可以通过购买服务或分担成本的方式与周边设区市进行合作。例如，质量监督检验检疫、食品药品监督管理等需要较高设备和人才投入的职能、现行法律法规明确规定只下放到设区市的职能等。这既能减轻试点县的人力和财力负担，又能提高设区市的资源利用效率，有利于发展新型市县关系。

　　向设区市购买服务和市管县体制有什么不同呢主要区别在于，试点县有选择的自由，如：哪些职能要购买服务、向哪个设区市购买服务、价格是多少等。这些问题都由试点县自主决定。如果在购买服务中出现不利于试点县发展的情况，试点县可以同时向周边的多个设区市购买服务以增加其中的竞争性。问题严重或确有必要的，应当请求省级政府协调解决。

　　(二)增强发展经济的定力和选择性，以制度创新加快产业聚集

　　“全面直管”以后，试点县有着和设区市相同的经济社会管理权限，有着更低廉的土地和人力资源，从而迎来了难得的经济发展机遇。但要避免使自身和周边地区陷入横向关系陷阱，避免在承接产业转移过程中“资源没了，环境差了，做了奉献，苦了自己”。因此，试点县一定要在机遇面前保持定力，增加对产业和企业的选择性。第一，要围绕自己资源禀赋、产业基础、地理位置明确产业发展方向，尤其应注重与周边设区市形成互补性产业格局，错位发展，扩宽合作空间，共同增强区域经济发展活力。第二，要高度重视与发达省份成熟园区间的经济合作。在更广阔的地理空间中，紧紧围绕既定产业发展方向，成规模、集群式地承接产业转移。尤其应注重引进成熟园区相关产业的服务管理人才，汲取先前产业发展中的经验教训，提前做好规划设计，使企业能在产业转移的过程中有所升级和突破，而不是简单的厂房搬迁和污染能耗转移。第三，紧紧围绕既定产业发展方向，持续加强政策创新和精细化管理。要坚决破除地方保护主义，放弃以行政手段保护落后产业项目的经济发展模式。依靠既有产业基础、产业政策创新和精细化管理，营造一个公平高效的发展环境，形成加快产业聚集的新动力。

　　(三)加强公务员间交流互动，增进政府间平等互信

　　公务员间的交流是政府间互信的基础。这里的公务员不仅包括地方政府的主要领导、中层干部，也包括一般工作人员。因此，要加强试点县与省市间公务员的交流互动。第一，试点县主要领导不仅要主动与省市领导汇报沟通，更要全面促进试点县公务员和省市公务员间的交流互动，为公务员间的交流搭建平台。如：工作交流研讨会、娱乐运动友谊比赛、日常的网络即时聊天等。如有必要也可以在一定层次范围内组织团队扩展训练，有力增进互信。第二，试点县公务员要增强自信，克服级别差距心理。要认识到自己掌握基层一线的真实情况，这正是省市公务员所需要的。要认识到公务员间交流互动对于区域协调发展和整体竞争力的重要作用，积极自信地参与到交往互动之中。

　　(四)探索在干部人事制度上减少一个层级

　　构建新型市县关系，需要中央、省级的顶层设计和持续关注。其中最为主要的是探索在干部人事制度上减少一个层级。“全面直管”以后，试点县和设区市就处于同一行政层级，但试点县的干部人事级别却没有相应调整。试点县干部人事级别比设区市低一级，比省低两级。级别差距使试点县公务员在与省市的工作交往中处于一种边缘化地位。为此，目前实践中普遍将试点县主要领导人高配为副厅级。但这种方式缺乏推广意义，效用比较有限。第一，政府间交往广泛涉及主要领导、中层干部和一般公务员等各个层次，不可能将试点县所有公务员都高配半级。第二，高配副厅只是缩小了市县主要领导人的级别差距，并没有完全消除这一级别差距。第三，以后试点县数量将不断增加，不可能将所有试点县的主要领导都高配为副厅。所以，应在干部人事制度上减少一个层级，将市厅级和县处级视为同一层级，其下级别也进行相应调整，原先的工资福利待遇差异可以保留。体现在干部任免调动中，就是要逐步停止县处级和市处级间的干部交流。同时加快探索县处级和市厅级间的干部交流，探索县科级和市处级间的干部交流。放弃高配副厅这一做法，推进干部人事制度上的层级精简，有利于避免新增行政成本，有利于打破传统官位级别理念，将是省直管县改革在深层次领域的重大突破。

　　参考文献

　　[1]《河南省深化省直管县体制改革实施意见》发布[DB/OL].河南省人民政府门户网站，http://www.henan.gov.cn/jrhn/system/2013/11/28/010438066.shtml， 2013-11-28.

　　[2] 江西省启动省直管县(市)体制改革试点[DB/OL].中央政府门户网站，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/28/content_2689224.htm， 2014-05-28.

　　[3] 陈喜生.对目前省直管县体制的五点思[DB/OL].人民网，http://theory.people.com.cn/GB/49154/49369/8795486.html ，2009-02-12.

　　[4] 勇立潮头唱大风——聚焦“十直管县经济发展”系列报道综述[DB/OL]. 中原经济网，http://www.zyjjw.cn/news/henan/2014-05-22/165169.html， 2014-05-22.