创新开发机制 打好脱贫攻坚战

　　南宁市三塘镇金城双丰农牧科技有限公司通过养殖竹鼠实现脱贫致富。段柳健 摄

　　贫困是制约全人类共同进步与发展的主要障碍之一，是社会动荡和经济波动的重要根源。党的十八大以来，习近平总书记明确要求，要发挥好中央、民族地区和发达地区三个积极性，帮助民族地区全面建成小康社会，绝不让一个民族地区和一个民族兄弟“掉队”。2015年6月18日，习近平总书记在贵州与部分省区主要领导座谈时，进一步强调要科学谋划“十三五”扶贫工作，确保到2020年实现贫困人口如期脱贫，并强调要进一步完善东西部扶贫协作制度。

　　为解决广西的贫困问题，自治区政府始终把消除贫困视为衡量社会发展的价值尺度，经过多年不懈的努力，探索出了一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的符合广西区情的扶贫开发道路，制定了“以工促农，以城带乡”的扶贫开发基本方针，形成了一个集行业政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局，解决了绝大多数农村贫困人口的温饱问题，取得了显著成效。但广西贫困问题仍然十分严峻，扶贫开发工作面临着诸多挑战，特别是2010年国家实行新的扶贫标准后，广西农村贫困人口数量依然较大，缓解和消除贫困仍然是广西今后一项长期艰巨的历史任务。

　　广西贫困现状

　　广西贫困状况形成原因是复杂的，它包含自然地理、社会历史等内外因素交错作用综合影响的结果。广西地处祖国南疆，陆地总面积23.7万平方公里，其中裸露石灰岩面积8.9万平方公里，占全区总面积的38%。截至2013年底，全区总人口5240万人，其中少数民族人口1988万人。

　　改革开放之初，广西农村70%的人口处于贫困线之下。经过多年扶贫开发，目前贫困县仍多达50个，占全区109个县(市、区)的45.87%。其中：国家扶贫开发工作重点县28个、享受国家扶贫开发工作重点县待遇县1个(即合山市)，自治区扶贫开发工作重点县21个。“十二五”期间实施整村推进扶贫开发的贫困村3000个。据统计，2014年底全区仍有贫困户172万户，分布在全区14个市、106县(市、区)、1122个乡镇、1.4586万个行政村，贫困人口仍有538万人，贫困人口总量排在全国第四位、西部第三位，贫困发生率仍高达20.95%;水利设施落后，有1700多万人尚未解决饮水安全问题，旱涝保收农田面积仅占基本农田28%。全区仍有相当部分农户住危房;大部分贫困村学校的校舍比较落后，相关配套设施不健全;卫生、文化、体育等公共设施建设也较为滞后，特别是这些地方扶贫开发成本高、难度大，已脱贫的群众也极易返贫。这些都是广西新一轮脱贫开发攻坚战的“硬骨头”，扶贫开发任务依然艰巨繁重，主要体现在：一是贫困地区农民收入增长较快，但区域、城乡和农村内部的收入差距仍在继续扩大，相对贫困问题日益突出;二是贫困人口在持续减少，但贫困面大、贫困程度深的状况没有根本改变，返贫压力增大;三是边远地区、少数民族地区、贫困地区的交通、饮水、上学、就医、住房等问题仍然困扰着当地群众;四是部分贫困地区已经实现整体脱贫，但特殊困难区域和特殊贫困群体问题依然突出;五是贫困代际传递问题突出，连片特困地区发展相对滞后;六是广西当前经济社会快速发展带来了结构性变化，深刻改变了广西的经济社会景观，脱贫工作已进入关键时期和面临严峻的考验。2014年，按照国家在2800元/人的新标准下，广西的贫困人口超过500万人。可见，广西脱贫攻坚任重道远。

　　广西扶贫开发存在的问题

　　尽管广西扶贫开发工作取得较大的成绩，在脱贫实践中也创造了一些有益的经验。但是，贫困地区发展滞后问题并没有根本改变，贫困人口生产生活仍相对困难，扶贫体制和治理结构方面还存在一些根本性的问题，从而影响了扶贫开发的效率。

　　(一)扶贫资金缺口大。

　　近年来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但捉襟见肘的县乡财政，使得贫困县缺乏自我摆脱贫困、自我发展的能力，对上级财政依赖性较强。据调查，有的贫困县财政自给率不到20%，加上债务负担，造成了贫困县乡财政十分困难，扶贫资金缺口较大。

　　(二)挤占、挪用、违规使用扶贫资金。

　　由于贫困县财政普遍紧张，基本属于“吃饭”型财政，尽管广西制定了许多有关扶贫资金管理制度和办法，但由于缺乏规范化、制度化、科学化的资金和项目监督检查机制与手段，导致在实际操作过程中挤占、挪用、违规使用财政扶贫资金的现象时有发生。

　　(三)脱贫投入“漏出”现象严重。

　　开发式脱贫要求脱贫对象具有一定的基础条件，即在外部给予一定资金、技术、物质支持的条件下具备发展生产，提高收入水平，进而实现自我发展的能力和资源条件。显然，随着扶贫实践的深入开展，剩余的贫困人口往往在人力、经济、环境和社会资源等方面非常匮乏，并不具备上述扶持的基础条件。一是有的脱贫项目没有直接扶持到绝对贫困人口。对于绝对贫困人口来说，他们要得到国家的扶持就必须负担需配套的部分资金。具体到村里分配补助对象时，能申请到补助的大多数都是家庭经济状况较好的农户，而对于真正的贫困户，往往由于没有能力出钱配套，也就无法从中获益;二是脱贫对象偏离。脱贫中的一些优惠政策，如3%的贴息贷款仍存在着寻租空间，制造了产生腐败的温床。在上述情况下，产生了脱贫资源的渗漏与脱贫对象的乱象，最贫困的人却得不到扶持。

　　(四)扶贫资金多头管理。

　　目前中央财政扶贫资金实际上是中央财政预算内资金。在现行的管理体制下，广西参与扶贫资金项目管理使用的部门共有四家，即扶贫办、发改委、民委和财政部门。在扶贫项目实施中，还涉及涉农主管部门。这些机构均独立成领导管理体系，但又都掌握扶贫资金的分配和管理权。由于资金种类多，管理机构多，各参与资金项目管理部门的扶贫管理模式和管理办法不尽相同，难免职权不清、责任不明、政出多门、各行其是，意见不一、难以形成一个各方都能接受的分工合作框架，降低了资金的使用效益，更增加了协调难度和协调耗费的时间，既影响工作效率和扶贫资金、项目的及早下达，也影响扶贫资金的及时到位和扶贫项目的按时实施，不利于项目的申报审定。

　　创新广西扶贫开发机制的对策建议

　　(一)加快完善脱贫政策机制。

　　用足相关政策文件。在用好用足国家出台的一系列扶贫开发政策文件的基础上，结合广西实际，进一步完善工业脱贫、产业脱贫、生态移民脱贫、科技教育脱贫等政策。落实“两项制度”衔接政策。把脱贫开发与社会保障有机结合起来，促使有关政策落实到脱贫对象上，将农村贫困地区缺乏劳动能力的贫困人口全部纳入农村低保范围，做到“应保尽保”;对有劳动能力的贫困人口，全面实施脱贫政策，落实帮扶措施，帮助他们脱贫致富奔小康，形成“低保保生存、脱贫促发展”的脱贫开发新格局。建立和完善自治区、市、县(区)三级财政脱贫开发投入机制，加大对贫困地区财政转移支付力度;按照渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用的原则，通过整村推进、产业脱贫、科教脱贫、培训转移就业、生态脱贫移民等平台，由自治区出台整合资源资金的刚性文件，整合发改、交通、扶贫、国土、农业、教育、卫生等各部门单位支农资金，捆绑集中统一调度，集中用于支持贫困地区和贫困人口发展。

　　(二)健全贫困地区基本公共服务体系。

　　推动贫困地区农村义务教育布局调整和寄宿制学校建设，实施农村义务教育学生营养改善计划，实施农村学前教育推进工程、利用闲置校舍改建幼儿园和农村小学增设附属幼儿园建设项目。增加新型农村合作医疗政府统筹投入，建立因病致贫家庭卫生扶贫机制，提高“新农合”参保和报销的便捷性。强化贫困村公共文化设施建设，支持发展具有地方民族特色的文化和旅游产业。加强贫困地区公共服务专业人才队伍建设，改善基层公共服务人才工作生活条件。

　　(三)创新精准帮扶机制。

　　一是完善精准识别机制。坚持民主评议与集中决策相结合，合理确定农村低保和脱贫对象，确保家庭年人均纯收入低于全区农村脱贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象进入脱贫范围;根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导，实时精准帮扶情况。二是强化精准帮扶对象瞄准机制。瞄准帮扶对象，按照既定的目标任务，制定相应的扶持和帮扶政策，实施“规划到户、实施到人”的“双到”脱贫工作责任制，把对贫困村和贫困户的帮扶任务、目标、要求等具体分解落实到帮扶单位，责任到人。三是建立扶贫重点县进退机制。制定切实可行的考核办法，改变目前重点县一定几年不变的做法，把领导干部的政绩、升迁与脱贫工作挂钩，采取一定的奖励措施，鼓励脱贫摘帽。

　　(四)着力构建扶贫资金项目管理监督机制。

　　建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分，一部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补、差的少补甚至不补。建立完善扶贫资金项目管理机制。完善和扩大扶贫资金项目招投标和采购制度，重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。同时，要完善和强化项目资金报账制管理。

　　(作者系广西经济管理学院教授，国务院特殊津贴专家)