城镇化“主体形态”如何协调发展——我国城市群的发展现状与对策

　　作者：光明日报城乡调查研究中心 上海交通大学城市科学研究院 《光明日报》（ 2016年05月04日 10版）

　　

　　上海作为中心城市对整个长三角城市群具有极大的吸引和辐射作用。图为游人如织的外滩。新华社记者 丁汀摄　　

 

　　

　　

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　　城市群是全球城市发展的主流和趋势，也是我国新型城镇化的“主体形态”。自2006年国家“十一五”规划纲要首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，迄今已经过去了10年，城市群的“主体形态”地位逐渐明确、作用日益突显。由光明日报城乡调查研究中心、上海交通大学城市科学研究院主持的《中国城市群发展报告2016》，从人口、经济、社会、文化和均衡性五方面，对长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖九大城市群共计118个城市进行综合考量和客观评价，为中国城市群的健康发展和有序推进提供借鉴和参考，为“以城市群为主体形态”的中国新型城镇化道路提供理论指导和决策依据。

　　1.我国城市群的发展现状

　　●九大城市群整体比较

　　在纵向比较上看，九大城市群的各指数水平总体上均呈现出上升趋势。其中，长三角城市群的优势十分明显，珠三角城市群的综合指数则持续出现波动。这反映出九大城市群在城市人口、经济及生活文化水平方面均不断取得进步，同时，一直居于三大城市群之列的珠三角的波动和减速，最值得关注和探讨。

　　在横向比较上看，我国城市群发展的层级分化日趋固化，区域发展不均衡问题并未出现明显好转，各自的劣势和问题在短期内也难以从根本上解决。山东半岛城市群尽管在东部仅居于二线，但总体发展水平仍高于中西部的成渝和中原。中原经济区和成渝经济区不仅经济基础薄弱，一体化程度较低，发展速度和发展质量均滞后，在发展思路与模式上也比较被动，依附并受制于东部而缺乏应有的文化自信和道路自觉。长江中游的三城市群发展基础较为薄弱，城市群的规划范围和相关政策出台、推进迟缓，也是影响该地区发展的主要问题之一。

　　●长三角城市群指数解读

　　排在第一位的是长三角城市群。在五个一级指数中，长三角的城市生活指数排在首位，首位比指数也排在首位。相比于其他八个城市群，长三角在人口、经济、文化和城市层级体系的发展相对比较平衡，表明在经过30多年的磨合与一体化进程之后，一种良好的层级体系与合理的协作机制正在生成，无论是从生活便利程度还是文教卫生领域的发展水平来看，均具有极大的优势。长三角的主要优势在于经济发达，无论是经济总量还是人均GDP均位于全国前列。但其最大的软肋仍是环境和可持续发展问题，其工业废水、工业二氧化硫等的排放量在2012年仍明显高于其他城市群。从绿色发展的角度看，明显落后于珠三角、山东半岛城市群等。

　　●珠三角城市群指数解读

　　排在第二位的是珠三角城市群。在五个一级指数中，珠三角的城市人口指数和城市经济指数均位列第一，在城市人口指数中的优质和职业人口二级指数也有很好表现，在城市经济指数的可持续发展二级指数上保持优势地位，是其在城市经济指数上名列第一的主要原因。但珠三角的生活指数和首位比指数分别位列第四和第五，基本处于中等靠后的位置。在城市文化指数上不仅与长三角、京津冀有较大差距，也落后于成渝经济区，排在第四位。以年接待游客数量指数为例，2012年珠三角接待游客量从上一年的2.8亿人次跌至近2.5亿人次。珠三角在公共文化服务设施投入、文化资源的社会和经济效益、科技文化创新能力、旅游资源的开发利用等方面均有很大的提升空间。

　　●京津冀城市群指数解读

　　排在第三位的是京津冀城市群。在五个一级指数中，京津冀的城市文化指数遥遥领先于其他八个城市群，继续保持在第一的位置，城市经济指数中的第三产业二级指数表现出较大的优势。以北京为首位城市的京津冀有深厚的历史底蕴和丰富的文化资源，同时北京作为国家首都在区位、政策、人才、资金、市场等方面得天独厚的优势，使其成为名副其实的国家文化中心。2012年的数据显示，京津冀城市群的首位比指数水平有所提升，但其发展的最大问题依然是城市群的内部差异和两极分化严重，距离一个理想的城市群——在人口、经济、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体——还有很大的差距。这表明，北京没有充分发挥出其应有的辐射和带动作用，区域一体化发展仍长期停滞在研究层面和启动阶段。但自2014年开始，京津冀城市群出台了一系列重要举措，一体化和协同发展的步伐进一步加快。但具体效果的体现还会有一个“延时”阶段。

　　●山东半岛城市群指数解读

　　排在第四位的是山东半岛城市群。在五个一级指数中，山东半岛城市群的城市人口指数、城市经济指数和城市生活指数均排在第三位，表明其优质人口发展水平较高，经济发展的综合水平较强，以及居民生活水平较高，在这三个方面积累了较为突出的优势。山东半岛城市群的首位比指数排在第二位，表明城市群内的各城市发展较为均衡。凭借这些优势，山东半岛城市群超过了体量比自身大得多的中原经济区和成渝经济区，成为我国城市群第二方阵的重要代表。但是，山东半岛城市群的“文化指数”仅排在第六位，仅在长江中游地区的三个城市群之前。山东半岛城市群在传统文化资源与资本等方面并不弱，关键是城市群的文化魅力和创新能力未能充分释放出来，也可以说是“有大本钱但没有做出大生意”。这种现象在我国二线城市群中相当普遍，是今后各城市群在文化建设中亟待关注和突破的困境。

　　●中原经济区指数解读

　　排在第五位的是中原经济区。在五个一级指数中，中原经济区的城市生活指数依然保持在第二的位置，表明从生活成本和便捷度等指标看，中原经济区的宜居水平在九城市群中相对较高。同时，在九大城市群中，中原经济区的城市人口指数倒数第一，城市经济指数倒数第二，前者揭示出“人口大城市群”与“人口强城市群”、“人口数量”与“优质人口”的突出矛盾，后者则显示出中原经济区在经济领域发展程度不高，与东部发达城市群有着明显差距。城市人口指数倒数第一与城市经济指数倒数第二，还表明人才不足与就业不足已成为制约中原经济区发展的主要障碍。此外，城市经济指数倒数第二还揭示出当前的经济增长仍是以牺牲环境为代价的粗放型增长模式，区域经济发展亟待转型升级。

　　●成渝经济区指数解读

　　2012年的数据显示，成渝经济区的首位比指数退居第三，仍具有较强的优势，但其本质上是一种在整体不发达状态下的“原始和谐”，是区域内各城市发展水平都比较低的集中体现。此外，值得关注的是，成渝经济区在2012年的就业人口比例有较大的增加幅度，表明其在人口指数特别是职业人口指数方面有所提升。成渝经济区发展面临的主要问题包括：首先，成渝经济区虽然在中西部具有一定的经济优势，但与东部发达城市群相比仍相当落后，这是成渝经济区的生活指数垫底、人口指数落后的主要原因。其次，成渝经济区虽有重庆、成都等核心城市，但与北京、上海、广州等核心城市相比，辐射能力弱、带动作用不强等问题也比较突出。作为西部城市群，成渝经济区文化发展落后的主要原因是投入不足，具体表现在文化产业发展不足、从业人员相对较少、图书馆等文化事业落后等方面，这在整个西部地区也具有很强的代表性，是国家在文化政策和资金配置时应重点关注的。

　　●环长株潭城市群指数解读

　　排在第七位的是环长株潭城市群，在五个一级指数中，环长株潭城市群的城市人口指数和城市经济指数均排在第五位，前者与武汉城市圈共同位列第五，超越了成渝经济区、中原经济区和环鄱阳湖城市群，这表明其人口发展的综合水平在九大城市群中位于中等位置，具备一定的潜在优势，后者排在成渝经济区、武汉城市圈、中原经济区和环鄱阳湖城市群之前，主要原因在于环长株潭城市群的第三产业二级指数和可持续发展二级指数都排在靠前的位置，特别是可持续发展二级指数，仅次于珠三角城市群，这说明环长株潭城市群在转变经济发展方式上有所突破，既实现了较快的经济增长，又达到了减少污染排放的目标。

　　●武汉城市圈指数解读

　　排在并列第八位的是武汉城市圈，在五个一级指数中，武汉城市圈与环长株潭城市群的城市人口指数并列排在第五位，排在成渝经济区和中原经济区的前列。武汉城市圈在校大学生数比例和从业人口比方面的水平较高，优质人口指数和职业人口指数的优势显著，这与其高等教育院校集中以及相关投入较高有关。顾名思义，武汉城市圈有其自身的区域发展模式，即以武汉市为中心展开圈层式的发展，因此一个不容忽视的问题是其城市群均衡发展水平完全没有优势，在九大城市群中垫底，这与该地区的发展历史、传统的经济布局以及生活形态密切相关。

　　●环鄱阳湖城市群指数解读

　　排在并列第八位的是环鄱阳湖城市群，在五个一级指数中，环鄱阳湖城市群的城市人口指数排在第七位，优势主要集中在人口的增长率上，其在城市经济和文化发展水平上都排在最后，整体发展水平有限。但作为位于中部地区的城市群，仍然有一些相对优势存在，比如在职业人口二级指数上名列第三位，排在珠三角和山东半岛城市群之后，在可持续经济发展二级指数上位于第三位，排在珠三角和环长株潭城市群之后，但值得注意的是，环鄱阳湖城市群较低的污染排放水平也是以较低的经济发展水平为基础的。

　　2.我国城市群存在的主要问题

　　1.从东部发展较为成熟的四大城市群看，尚未形成合理的城市层级和分工体系，城市群建设进入了需要深化改革的瓶颈期。

　　理想的城市群是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。目前我国东部沿海发育较为成熟的城市群主要有京津冀、长三角、珠三角及山东半岛城市群等，但从总体上看，东部四大城市群尚未形成合理的城市层级和分工体系，一方面，与世界各大城市群相比，缺乏明确的战略定位和重点方向;另一方面，在动力机制上主要是行政手段，市场作用亟待释放。从各项发展指标看，东部四大城市群的水平处于持续提升过程中，但增长的幅度有限，一是经过前些年的快速和高速增长，开发程度普遍较高并抵达某种阈限，人口、资源优势的利用回报率有所下降，同时在空间资源和环境条件约束加大的背景下，很难再像过去一样“大踏步前进”，和我国经济发展趋势一样，东部城市群也迎来了以“中高速发展”为主要特征的“新常态”。

　　2.从中部城市群的综合发展水平看，在环境保护、层级体系及人口资源方面均不乐观，且可能面临着“隐形塌陷”的困扰。

　　中部城市群主要包括中原经济区、环长株潭、武汉城市圈、环鄱阳湖四个。中原经济区城市人口指数倒数第一，城市经济指数倒数第二，前者显示人才与就业已成为制约其发展的主要障碍，后者揭示出当前仍是以牺牲环境为代价的粗放型增长模式。武汉城市圈高等教育院校密集，优质人口指数和职业人口指数的优势显著，但本质上是一个“放大了的武汉”，在层级体系上还有很长的路要走。环鄱阳湖城市群在九城市群中垫底，而基于经济不发达基础上的环境生态水平，本身也是极其脆弱和靠不住的。发育比较均衡的是环长株潭城市群，其第三产业和可持续发展仅次于珠三角，在一些指标上还超越了成渝经济区。中部城市群面临的最大问题可能是“隐形塌陷”，其人才和人力资源本身已经不足，而随着长江经济带的贯通和一体化，有可能流向下游的长三角和上游的成渝，这是特别需要注意和未雨绸缪的。

　　3.从西部的城市群发展看，和中部城市群已有一拼之力，但与东部还有较大距离，其难题在于如何突破各种现实的客观条件限制。

　　成渝经济区的主要特点可以概括如下：在人口指标方面，成渝经济区历年来基本在第五至第七位徘徊;在经济指标方面，成渝经济区基本处于第六位左右;在文化指标方面，成渝经济区基本在第四位左右;在生活方面，成渝经济区基本位于最末位，这是成渝经济区表现最不尽如人意之处;在首位比方面，成渝经济区的均衡程度较高，但由于总体发展水平不高，这也仅仅是处于“简单均衡”或“原始均衡”阶段，而随着经济社会发展的不断深入，这样的“均衡”必然会被打破。成渝经济区是西部城市群发展的缩影，由于地理位置不占优势，它们一般在区域发展中竞争力有限，在人力、资源的抢夺中往往处于劣势地位。而如何突破种种现实条件的限制，则是西部地区城市群发展面临的主要难题。

　　4.我国城市群精神文化生态建设成效不明显，“重经济，轻文化”的现象依然较为严重，与“城市让生活更美好”的理想还有较大的差距。

　　城市群代表了当今城市发展的最高水平，拥有巨大的物质财富和良好的公共服务能力，本应是当代中华民族美好生活的核心空间。但在城市群经济繁荣、城市建设光鲜亮丽等繁华表象的背后，各种极端心态与行为也与日俱增。这说明我国城市群患上了“文化病”，在硬件、硬实力与软件、软实力之间出现了严重的不协调和不平衡。原因在于，首先，目前我国城市群规划多是以产业、交通为中心的经济规划，评价标准也主要是一系列经济指标，这就在顶层设计上决定了其必然走上“经济型城市群”的发展道路。其次，尽管在一些规划和实施方案中“文化”一词频频出现，但由于规划编制的基本立场和评价标准并未改变，文化充其量只是一个“摆设”，“重经济轻文化”的基本格局未得到改变。这是我国城市群规划“惊人相似”的主要原因。再次，尽管我国城市群涵盖了巨量的区域文化资源和生活方式资产，但对城市群的建设和发展的实际贡献极其有限。从文化指标评估看，中原经济区和山东半岛城市群文化底蕴丰厚，却排在靠后的位置，这说明其文化资源的社会效益、经济效应和影响力没有挖掘出来。对于物质空间上日趋局促的城市群，文化开发和提升是今后应重点研究、规划和布局的战略方向。

　　3.对我国城市群健康发展的建议

　　1.东部城市群探索人口、经济、生活、文化四位一体、均衡发展的城市群机制，解决我国城市群层级体系混乱和一体化缺乏内生动力的问题。对此可通过自上而下的机制体制改革，合理划定城市群的层级体系与边界，以理顺城市层级间的资源配置关系、建立合理的利益协调和补偿机制为中心，构建符合我国城市群发展的协调协同发展机制，把“浅表合作”延伸到实质性合作和“命运共同体”的新阶段。

　　2.中部城市群建立就业、产业和基础设施三者的联动机制，提升区域和城市发展的整体水平和竞争实力。提升长江中游三城市群的整体经济发展水平和城市发展水平是关键，对此需根据城市群内部各城市的人力禀赋特点，建立就业、产业和基础设施三者的联动机制，朝着人口、经济、环境和文化四者协调统一、相辅相成的方向迈进。通过城市群内部的人力禀赋特点和产业布局的双向互动，逐步调整产业和就业的结构，积极解决就业问题，实现就业、产业和其他基础设施的合理配置。

　　3.西部城市群需努力突破客观条件的限制，找到理念、机制和技术发展的新思路。在经济全球化进程中，不少城市及城市群都面临着客观条件的限制，如北美五大湖城市群，该城市群中的城市基本处于美国中部内陆，向外联系的通道是五大湖水域。成渝经济区同样有长江流域这一通往外界的水域，和五大湖城市群相似，如何变自然地理环境的劣势为发展的优势，很多西部城市群都可在发展理念和机制方面借鉴国际经验，在资源匮乏和地理位置封闭的背景下，通过积极运用交通和信息技术方面的最新成果，在发展理念、发展机制及技术路径方面找到新思路。

　　4.深研并重建区域文化认同，切实推进文化城市群战略实施。目前正在实施的城市群规划大多以交通和产业来引导发展，中原经济区、武汉城市圈等文化底蕴丰厚的地区在现实发展中并不占优势。而后发展的城市群不仅难以通过交通和产业得到充分发展，也会牺牲掉欠发达地区传承较好的区域文化传统和认同感。无论是当代国际城市群建设，还是中国古代城市体系构建，实际上都与文化和价值息息相关。城市的本质是文化，文化城市群代表了城市群发展的更高形态。依托我国新型城镇化和文化强国两大国家战略，将“文化城市群”作为落实“完善城镇化健康发展体制机制”的顶层设计和核心框架，转变以工业化、现代交通和城市基础设施建设为主导的经济型城市群发展模式，大力培育环境、经济、社会和文化的协调关系和协同发展机制，是我国城市群发展应认真研究和布局的总体思路与核心战略。

　　(执笔人：刘士林、刘新静、盛蓉、苏晓静、王晓静、张懿玮、谈佳洁、王日玥)