创新农村土地管理，促进农民脱贫增收

　　2016年1月15日，市委召开十一届十四次全体会议，市委书记王小东同志作了重要讲话，会议提出“要全力推进精准脱贫攻坚”，并审议通过了《关于贯彻中央和自治区扶贫开发工作重大决策部署 坚决打赢脱贫攻坚战的决定》，提出了一系列新思路、新要求和新举措，是指导南宁市“十三五”脱贫攻坚的文件。在学习文件的基础上，笔者认为，通过农村土地管理创新，促进农民增收，推进精准脱贫攻坚大有作为。

　　农民收入分为工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入4个部分。虽然当前工资性收入、经营性收入是农民收入的主体部分，转移性收入也占一定比重，但由于贫困地区人力资源流失严重，加上产业发展基础薄弱，工资性收入增长缺乏实体保障;小农式的分散经营满足不了市场化的需求，而且贫困地区大都种植稻谷、玉米等粮食作物，经济作物很少，限制了经营性收入的增长空间;转移性收入对政策补贴依赖性较强，受国家政策影响大，况且转移性支付属于“输血”行为，对增加贫困地区的“造血”功能效果不大。因此，根据贫困地区的实际情况和未来发展趋势来看，工资性收入、经营性收入和转移性收入增收都存在难以逾越的障碍，而通过农村土地管理制度创新，促进农民财产性收入增收空间较大。

　　一、财产性收入增收空间较大

　　首先，虽然贫困地区人力资源短缺，产业基础薄弱，小农分散经营是主导的生产方式，但从规模来看，土地资源不一定短缺，相反，由于农村劳动力外流，土地撂荒、粗放经营、一户多宅等现象较为普遍，这就为我们通过土地管理制度创新，增加贫困地区农民土地财产收入准备了物质基础。

　　其次，国家一直以来不断赋予农村土地更加完整的产权，创新土地利用方式，给土地松绑，让土地管理制度改革释放更多红利，促进农民增收。征地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场、土地流转等，都有一个共同的特征，就是土地收益向农民倾斜。因此，未来土地管理制度改革将会与促进农民增加更加紧密地结合在一起，促进农民增收会成为土地管理制度改革的一个导向。

　　第三，多地的实践证明，土地是农民增加财产性收入的突破口和主体，农村土地整治、土地流转、盘活建设用地是土地增收的主要方式。例如，2013年下半年成都市开展增加农民财产性收入改革试点工作，主要是以盘活资源为核心创新体制机制，增加农民土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、宅基地和农村房屋使用权等方面的财产性收入，近3年来，成都农村居民财产性收入增幅分别为14.4%、18.6%、19.3%。

　　因此，从当前的形势和条件来看，土地增收具有很大的空间，土地管理制度创新对扶贫开发有重大意义。通过土地管理创新促进扶贫增收是可行的，关键是如何让贫困地区的土地资本化、财产化，实现增值，助推农民增收。

　　二、通过农村土地管理创新促进农民脱贫增收

　　(一)优先在贫困地区开展土地整治

　　土地整治既可以改善当地的农业生产条件，也可以优化农村生活环境，还为土地规模经营提供了基础。土地整治项目本身也会给当地增加收入，当地群众可以以务工的形式参与到土地整治项目中，获得报酬。在全面建成小康社会的大背景下，土地整治不能单纯追求经济效益或者增加耕地面积，而应该更多地考虑贫困地区和贫困人口，增加扶贫的分量。因此，根据精准扶贫“项目安排精准”的原则，建议编制《精准扶贫土地整治实施规划》，以贫困地区为土地整治的主战场，制定贫困村土地整治目录，土地整治项目和资金安排优先向贫困村倾斜，加强贫困村田、水、路、林、村综合整治。配合“美丽乡村”建设，着力打造一批独具特色的新农村示范村、现代农业示范区、乡村旅游示范区，树立土地整治扶贫示范性工程。有序开展高标准基本农田建设，提升贫困地区农业生产效率和农业生产力。大力推进农村居民点整理，城乡建设用地增减挂钩指标优先分配给贫困村，增加贫困村土地收入，促进农民脱贫。以土地综合整治为抓手，统筹城乡产业布局，统筹城乡基础设施建设，统筹城乡公共服务建设，促进城乡公共服务一体化。

　　(二)大力推进贫困地区土地流转

　　土地流转是增加农民土地财产性收入的主要方式，且土地流转收入稳定性较好，流转的面积越多，流转的费用越高，则农民获得的土地收入也越高。要鼓励农业企业、乡村旅游公司到贫困村承包土地，发展现代农业、乡村旅游等产业。加快贫困村土地承包经营权确权登记证，为农民进行土地经营权流转、抵押提供依据。国家已明确农村土地承包经营权抵押试点(2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》)，因此建议开展土地产权交易试点，在县(区)建立交易中心，乡镇可设交易所，为农民进行土地承包经营权抵押提供平台。支持金融机构参与土地承包经营权抵押，在税费减免、担保支持、评估费用等方面给予扶持。土地流转要注意与土地整治相结合，土地整治要根据土地流转后的用途进行针对性的整治。大力推行土地股份制流转，将农村集体土地进行股份制改造，引导贫困户将耕地、林地入股农林大户、现代农业企业，通过股份分红，形成长期的、稳定的增收机制，增加资产性收入。

　　(三)激活贫困地区建设用地

　　农村居民点面积普遍超标，农村建设用地利用效率低下，而城镇建设用地指标紧缺，无地可用。因此，可用农村的“余”地调剂城镇的“缺”地，实现动态平衡，达到双赢。政府要继续推进保障房、公租房、安置房等保障性住房建设，引导居民集中居住，积极鼓励贫困地区农民自愿退出宅基地，将置换出来的建设用地指标放到城镇。要根据宅基地的自然状况(面积、位置)、经济区位，以及附属在宅基地之上的房屋状况，制定详细的分类定级标准，对宅基地和房屋进行估价，按照价格置换相应的保障性住房。以国家推动建立城乡统一的建设用地市场为契机，对拥有存量经营性建设用地的贫困村，在符合土地利用总体规划的前提下，建议将土地通过空间置换，集中至县(区)城镇周围;对没有存量经营性建设用地的贫困村，应支持村集体通过农民居民点整理形成增量集体经营性建设用地，再将土地指标置换、集中至县(区)周围，以优化土地资源配置，增加土地产出。贫困村根据置换的经营性建设用地数量，获得相应的土地收益。2015年10月底，国土资源部印发了《关于下达2015年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》，明确“连片特困地区和其他国家扶贫开发工作重点县，……可将部分增减挂钩节余指标在省域范围内挂钩使用，增加返还农村资金。各省(区)、市在下达增减挂钩指标时，要向贫困地区倾斜，支持贫困地区通过增减挂钩推动扶贫开发工作”，日前，国土资源部印发的《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》再次要求切实发挥增减挂钩支持扶贫开发和易地扶贫搬迁的作用。这为我们通过盘活农村建设用地推进扶贫开发工作提供了更广阔的政策空间。

　　(四)创新留用地利用方式

　　南宁正处于快速城镇化阶段，对建设用地的强劲需求导致大规模征地。但征地范围几乎集中在城镇边缘，且各个县(区)分布不均，基本不涉及贫困村。农民土地被征收后，政府一般会安排适量的留用地，用于发展集体经济，保障农民长久生计。但由于征地发生在不同地点，留用地呈现“点多面广”的现象，存在区位条件欠佳、规模效应过小、产业集聚度低等问题。因此，建议留用地的利用方式与扶贫开发结合起来。建立征地村与贫困村“村村帮扶”机制(或者经济发展水平高的农村社区与贫困村结对帮扶机制)。将各村的留用地或指标集中起来，通过空间置换将留用地或留用地指标落到经济区位更好的区域，更好地发挥土地规模效应，提升土地级差收益。对留用地指标进行股份制改造，按股确定到每个村、每个村民，村、村民根据股份多少获得相应的土地收益。大部分的股份仍属于被征地居民，将一定比例(如20%)的股份划拨给贫困村，相当于地方政府的转移支付，这样，贫困村就可以获得发展的启动资金。在一定年限(如5年)后，等到贫困地区有了自我发展能力之后，再回收贫困村的股份，将其全部返还给征地居民。

　　(作者系南宁市社会科学院《创新》编辑部副主任、助理研究员、南宁市第四届社科理论特约研究员)