湖南社科院：再均衡国策与中国县域经济

　　中国正在发生巨大的变化。这种主动或被动的改变都将重塑世界经济版图。新一届中央政府的再均衡国策已经逐渐明晰，从已经采取的行动及其政策趋势走向中，我们可以探寻未来中国县域经济发展的方向和路径。

　　一、“断裂-失衡”的发展调整期

　　金融危机后世界经济格局的深刻变化以及当前全面深化改革的纵深推进，正在逐步打破中国改革开放以来业已形成的经济链条、发展秩序以及增长路径。原有的经济增长均衡已经失去。在重新找到新的经济增长均衡点之前，中国经济必将经历一段复杂甚或混沌的发展调整期。

　　(一)宏观大局：全球化大循环体系已经被打破

　　在2008年金融危机前，世界全球化的格局呈现的是简单的三元结构，即由“资源国(石油、矿产等大宗产品输出国)-生产国(以中国为代表)-消费国(以美国为代表)”构成的单链条循环体系。但是金融危机后，以美国为代表的消费国家启动了以再工业化和新能源革命为核心的经济再平衡战略，使得原有三元结构中消费国行将再度成为生产国和半个资源国。我们可以断言，当前以中国为代表的新兴经济体同发达经济体之间的依赖关系正面临局部破裂，以前主要是由消费国释放货币启动消费，然后资源国提供大宗产品，生产国开足马力扩大产能这样一个全球化大循环的逻辑链条已经发生断裂。

　　在此情形下，中国长期形成的过度依赖出口的经济发展模式已难以为继，依赖大量出口实现经济超常规增长的外部条件已不复存在，既有的经济增长均衡已经失去。这就像在中国“生产-消费”的天平上，大量的外需出口一直是消费侧能够平衡的重要砝码，但当出口砝码的分量减轻甚至拿掉后，如果内需的砝码也不能及时补上，那么天平的生产侧必将重重地砸下来。而经济体系中由“生产-消费”结构派生出的其他结构关系，如国际收支结构、投资结构、分配结构、消费结构、产业结构、能源结构、出口结构等关系，相应也会出现严重畸形。这种畸形结构的经济现实表征已经开始凸显。根据国家统计局公报数据，2008-2013年，我国国内生产总值增速由9.0%下滑至7.7%，规模以上工业增加值增速由12.9%下滑至9.7%，全社会消费品零售总额增速由22.7%下滑至13.1%，出口增速由17.2%下滑至7.6%。并且这种经济增速的全面下滑，目前看来似乎还尚未找到能够“稳住”的均衡点。

　　(二)中观层面：区域经济的板块断层与碎片化

　　改革开放以来，在邓小平“两个大局”思想指引下，我国沿海地区得以迅速发展起来，但同时也迅速地拉大了沿海与内地的经济发展差距。为了扭转这种发展差距的持续扩大，2000年以后，中国政府又先后出台了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域发展政策，试图通过财政转移支付和基础设施投资等手段来平衡区域经济发展差距。

　　但是相关研究表明，这些平衡政策的实施并未使中国经济空间分布上的“中心-外围”状态得到实质性的改变。我国东、中、西以及东北四大区域板块，到目前为止并没有形成连续梯度的经济发展空间谱系，相反这些经济板块已经出现了断层。国家发改委副秘书长范恒山不久前坦言，“当前中国区域发展差距仍然比较大，许多重要发展指标差距并没有明显缩小，相反还在不断扩大”。理论研究和实践均表明，区域经济的板块断层，再加上由于行政壁垒、地方保护主义导致的市场分割，出现了以各级行政区划为界的中国区域经济版图碎片化，已经成为了阻碍中国内需市场拓展和提振的最大绊脚石。

　　(三)微观主体：激情退却后发展动力如何重启

　　1、地方政府

　　随着十八大后党的执政理念中官员绩效考核体系的调整，以及当前全力展开的高压反腐行动不断深入，中国传统GDP锦标赛的能量级已经显著下降，地方政府既有的经济发展思路和行为路径已经发生了趋势性改变。在此背景下，地方官员中“不求有为，但求无过”的消极怠工情绪在不断蔓延。在今年6月份的国务院常务会议上，李克强总理曾用“尸位素餐”严厉批评部分地方政府主要领导的“为官不为”的现象，问题的普遍性和后果的严重性可见一斑。

　　中央深化改革的决定提出，将来经济发展中的市场要素配置“要发挥市场的决定性作用”，但笔者始终认为，在未来充满挑战和不确定性的中国经济发展征途中，政府的功能必须变化但未必能弱化，而应发挥政府“更好的作用”。当前国家改革和发展的形势异常严峻，在坚持转变经济发展方式和扭转执政理念的前提下，如何尽快在新的发展路径框架内，为地方政府重新构建有效的激励机制，将是决定我们国家此轮发展转型能否成功的关键。

　　2、企业家群体

　　改革开放30多年来中国外向经济的快速发展，“南方企业家+中西部农民工”无疑构成了一个最主要的推动因素。从现象背后的根源上讲，支撑这场增长狂欢的是我国政府在改革开放期间采取的非对称市场自由化改革策略，即在出口主导下，产品销售按国际市场定价，劳动等要素按国内市场定价，资本自然具有持续的高回报。但是，在当前国际出口市场渐趋饱和与国内要素价格市场化改革的双重挤压下，民营企业原有的生存模式已经难以为继，结果直接导致了这群已经有钱的企业家创新、创业的激情急速减退，群体行为正在发生异化。

　　实践证明，不论在发达国家，还是发展中国家，企业家精神永远都是经济发展的重要推动力。但是，当一个国家出现相当数量的企业家想着移民，或者像温州老板关掉工厂，拿着巨款去全国各大城市买房买楼时，究其原因，除了企业家精神的群体退化外，这个国家经济发展的大环境肯定是出现了某些问题。因此，我们在呼吁企业家回归实业和重拾创新、创业精神的同时，是否得先问一问，在当前经济的艰难转型升级中，我们的政府和社会是否已经为企业家的转型升级提供了足够的空间和条件

　　二、迈向再均衡的国家策略

　　目前中国经济就像一辆悬停在悬崖边的汽车，虽然好像还处于一种稳定状态，但是这种状态只要有一个大的不利因素冲击，如果中央宏观调控又发生偏差的话，中国经济可能就会发生断崖式的坠落。这种状态在物理上叫“非稳态均衡”。要改变这种状态，唯一的选择是从目前的非稳态均衡状态跃升到一个新的稳态均衡状态，笔者把这个转型升级的过程称之为“中国经济再均衡”，而新一届中央政府为转型升级所推出的改革和发展措施，则统称之为“再均衡国策”，即推动中国经济由目前的非稳态均衡状态跃升到新的稳态均衡状态的一揽子策略和方案集合。

　　(一)宏观经济的内外再均衡

　　面对宏观经济的内外失衡，必须从需求和供给双侧发力，重点实施“扩大内需，改善供给，供需双调”策略。

　　1、需求侧：稳定外需与扩大内需

　　全球化大循环已经局部断裂，但对于中国而言，则完全可以通过不断扩大内陆沿边、外部沿海开放和远程绿地投资，来形成全方位开放的新格局，进而稳定外需。具体策略有：一是稳步推进中国版的地缘马歇尔计划，出资筹建亚洲基建投资银行，鼓励基建企业“走出去”，面向东亚、中亚等发展中国家拓展外部基建需求，化解中国国内现有的过剩产能。二是维持和稳定原来的大循环，同时全力布局形成新循环，即以中国为核心，形成周边国(区域一体化)--资源国(包括非洲，拉美)--科技国(美国)--品牌国(欧洲)的新动力格局。三是从制造输出升级到创新甚至货币输出，打破以中国制造、美国消费为主的循环圈，从输出廉价的中国制造，升级到输出工程、服务、产能、投资和资本，最终以致货币。

　　理论上，内需包括投资需求与消费需求，但中国已经由“短缺经济”阶段过渡到“过剩经济”阶段。因此，当前应把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力。具体策略包括：一是积极稳妥推进新型城镇化，全面带动国内相关产业和居民消费需求。二是完善收入分配制度，合理调整国民收入分配格局，着力提高城乡中低收入居民收入，增强居民消费能力。三是增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。四是加强市场流通体系建设，发展新型消费业态，拓展新兴服务消费，完善鼓励消费的政策，改善消费环境，积极促进消费结构升级。

　　2、供给侧：市场决定与产业升级

　　按照经济学理论解释，内外需发展不平衡问题，根本原因是由于供给侧因素所引起的。比如，目前中国的产能过剩问题，本质上和基于体制效率的供给面因素密切相关，更直接地是和政府干预过多相关。政府干预意味着政府要对经济风险兜底，导致企业存在道德风险，出现不计成本盲目扩张的现象。有研究表明，当前产能过剩较严重的地方，正是政策倾斜区域和扶持性产业。因此，今后的宏观调控应更加注重“供给管理”，通过供给侧的“市场决定、产业升级”，改善和增加有效供给。具体策略包括：一是减少政府干预，使市场在资源配置中起决定性作用。要慎用产业政策，减少和慎用审批管理，同时管住地方政府的投资冲动，不要轻易搞土地零地价、税收优惠、电价优惠等政策，扭曲市场要素配置。二是加快推进结构调整，依靠创新引领产业升级。当前，第三次工业革命初露端倪，国际产业分工格局悄然变化，我们务必尽快在未来全球经济发展格局中寻找产业生存的空间和定位产业发展方向。

　　(二)中观层面的区域再均衡

　　1、从“四大板块”到“一弓双箭”的新布局

　　从新一届政府领导最近的讲话以及关于区域经济相关表述中，中国未来将重点要打破区域发展的板块分割和推进区域一体化发展。从“丝绸之路经济带”到“长江经济带”，从“京津冀经济圈”到“21世纪海上丝绸之路”，中国“一弓双箭”的区域经济新格局正逐步浮出水面。在这个区域经济新格局中，“一弓”指贯穿我国东部一线的东北老工业振兴基地、京津冀经济圈和21世纪海上丝绸之路，这片“弓”型区域基本涵盖了我国经济最发达的地区;“双箭”指横贯我国东西部地区的丝绸之路经济带和长江经济带，连接了我国广袤且资源丰富的中、西部地区。“一弓双箭”打破了中国原有的“四大板块”区域格局，不光涵盖了我国所有省市区，而且向东连接东北亚、东南亚、澳洲，向西连接中亚、中东、欧洲。从点到线到面，从陆上到海上再到海外，从沿海到内陆再到沿边，大开大合，实现了中国“双边、多边、区域、次区域”的多层次区域合作和开放，把我们过去的对外开放和区域合作，整合提升到一个新的高度。

　　2、从区域市场分割到全国市场一体化建设

　　中央明确提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。全国市场一体化建设是一件长期而艰巨的任务，在实际工作推进中，既要注意把握市场一体化建设的整体目标和方向，又要抓住工作的重点和突破口，从最具备条件的重点区域、重点领域和最需要解决的薄弱环节突破，创造条件逐步推进。具体策略包括：一是深入推进重点区域的市场一体化，如京津冀经济圈、长三角城市群、长江中游城市群等，这些区域，完全可以按照自由贸易区的形式推进区域市场全方位一体化建设。二是短期内重点推动全国商品和生产要素市场的一体化，重点构建现代化的商品流通基础设施体系和健全现代市场价格体系。

　　(三)微观主体的动力再均衡

　　1、地方政府发展动力重启：构建新型二元激励结构体系

　　在中国长达30多年的经济增长中，地方政府是重要的推动力量。在政治考核与政治升迁的压力下，地方政府会围绕GDP 进行经济“锦标赛”。虽然这种政治与经济双重激励结构近年来饱受诟病，但是由于中国仍是世界上最大的发展中国家，发展仍然是第一要务，未来地方政府的激励转型预计仍然不可能跳出和放弃这个框架，但是激励的方式却需要大幅的改进与转型。具体策略包括：一是改革GDP考核，构建“自上而下”与“自下而上”相均衡的政治激励与约束体系。在实践中进一步完善绩效考核指标的设定，使之更能适应经济转型发展和服务型政府建设的需要。同时，应进行民主制度建设，增进民众对于地方政府官员的约束力，促使地方官员重视“民意”，以“民意”为施政方向。二是重构财政激励，建立政府自主转型的微观基础。十八大报告提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这是财税体制改革的重点也是大方向。

　　2、民营企业发展动力重启：政府“破门”与自我救赎

　　当前，民营企业发展遇到四大问题：一是市场准入难，许多领域进不去;二是融资难、融资贵;三是税费负担重;四是民营企业合法权益得不到保障。2005年和2010年，我国曾先后两次出台“非公经济36条”，但落实的效果并不理想，所谓政府和政策的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”效应，仍然严重阻碍着民营企业和非公经济的发展。为此，未来要激活企业的创新、创业动力，激发民营经济活力，具体策略主要有：一是深化改革，系统破除阻碍民营经济和民营企业发展的三重门。短期策略选择是应尽快落实在金融、石油、铁路和电信等领域向民间资本推出一批含金量高、企业急需的项目，发挥示范引领作用，增强民营企业的发展信心。二是自我救赎，重塑中国企业家精神，让创新、创业、开拓、进取等精神元素再次回到民营企业和民营企业家身上。

　　三、县域经济发展的行动逻辑

　　在国家再均衡国策下，针对未来县域经济发展战略设计，笔者提出了“三角锥”概念模型，三角锥的顶点是总体战略谋划，即概念战略。概念战略必须要转换为实际的经济行动，往下有三个策略做支撑，即产业发展策略、空间发展策略和改革推进策略。在这个这个概念模型框架内，基于以上讨论，提出中长期中国县域经济发展的策略选择。

　　总体战略谋划：概念经济的转型和升级

　　概念经济是指基于区域发展环境、地理区位、城镇布局、产业发展的特色和优势而提炼出的，用以增强区域发展的吸引力、凝聚力和指引力的发展定位、目标前景或推进路径等概念，并以此概念为基础开展的经济活动。如湖南省提出并实施的“一化三基”、“四化两型”战略，就是发展目标前景和推进路径相结合的概念经济;而株洲市提出的“动力谷”，则是根据株洲市轨道交通等产业发展的特色和优势提出并发展的概念经济。

　　应该说，概念经济是中国改革开放以来各地吸引外资、争取上级政府资金项目发展经济赖以成功的关键。但是时代变迁，一些原先客观存在但被主动忽略的要素的重要性开始凸显，尤其是十八大后市场要在资源配置中起决定性作用，要素配置的重新洗牌将直接导致区域经济战略高地和洼地重新切换，也使得概念经济的生发机制发生了根本性逆转。在未来区域经济格局转换中，县域必须主动利用优势，规避或化解劣势，实现本地概念经济的尽快升级与转型。

　　对于后发地区县域，应尽快实现跟随性概念经济向特色化概念经济转型。为了促进县域经济发展，近年来许多省政府均出台了分类指导县域经济发展的有关意见，但是分类的标准大都还是基于经济社会发展水平或区域板块分类那一套老的思路和方法。十八大报告已经把生态文明提高到前所未有的战略高度，所以未来县域经济发展我们应旗帜鲜明地坚持主体功能区规划的分类施策思路，这是一个前置条件。在此条件下，对于大都属于限制或禁止开发的后发地区县域，也应改变那种盲目克隆先发地区模式和经验的跟随性概念经济，破除路径依赖，概念经济转型的侧重点应放在有利于实现县域经济特色化和绿色化转型发展这个层面。

　　对于先发地区县域，应尽快实现粗线条概念经济向精细化概念经济升级。在县域经济规模扩张阶段，概念经济侧重于从区位优势、市场潜力、投资环境等因素，这个阶段经济发展的主线是招商引资、集聚人气，创造一切条件让本地工业发展起来，商贸火起来。但是由于本地发展要素和空间的有限性，许多已经发展起来的县域开始需要“腾笼换鸟”，这个时候概念经济也需要相应升级，侧重点应放在有利于实现县域经济向都市圈经济、城市经济升级，由发展县域向经营城市(或城乡)转型这个层面。

　　(二)产业发展策略：市场化导向、要素积累及本地根植性

　　从产业发展的宏观大环境和趋势看，当前经济增长减速、产能过剩、国际竞争加剧等汇集到一起，导致了产业建设发展的形式将向精细化、规模化、产业链和关联产业一体化方向发展。从政府促进产业发展的方式和作用空间看，在强调市场起决定性性作用的深化改革背景下，我国的产业政策必将转向更加市场化、更加尊重行业和技术发展规律。就处于不同产业发展阶段的县域产业发展策略而言，应紧紧把握这些趋势和方向。

　　对于先发地区县域，从产业发展的阶段而言，已经走过了产业要素的原始积累阶段，产业成长和升级的通道已经形成与打通，这些县域已经与城市没有太大的区别。像长沙县、浏阳市等发达县市，他们面临的主要是现有产业的升级或转型的问题。对于他们，在面对沿海转移产业和自身主导产业的再选择上，由于县城发展空间的限制，因此应明确自己到底想要和能留住什么样的产业，短期内积极推动县城和重点镇的产业联动，长期内甚至要推动与周边县域的整合，让产业沿区域整合所形成的空间梯度自然分布。

　　对于后发地区县域，就产业发展的阶段而言，尚处于产业要素的原始积累阶段，产业成长和升级的通道尚未完全形成与打通，某种意义上正处在产业发展的“要素缺失陷阱”之中。具体发展策略主要有：一是大力实施回乡工程，吸引本县在外务工经商能人带着项目、资金、技术、市场和先进理念回乡办企业、干事业、创家业，以回乡企业为主体促进产业经济发展。二是努力培育根植性产业，在招商引资、承接产业的大潮中，后发县域也引进了一些企业，但是我们调研发现，普遍现象是产业种类很多很杂，规模很小竞争力偏弱，形成不了主导产业和清晰的产业发展思路。我们常说推进县域工业化，现在很多县市是抓了工业，但还没有真正实现“工业化”。所谓“化”，必须回到并强调产业集群化承接和培育的老话上，应让产业真正扎根在本地土壤里，把它做得根深叶茂。

　　(三)空间发展策略：区域定位调整与内部“三生”空间优化

　　在国家战略层面，“一弓双箭”的全国区域发展格局大调整以及基于生态文明建设框架内的新型城镇化发力，对县域空间发展将产生非常直接和深远的影响，县域空间发展面临大区域内空间发展定位的重新调整和县域内部生产、生活以及生态空间的结构优化问题。

　　在区域空间发展再定位上，以湖南省为例，应重视三个关键性的战略异动因素：一是重视国家“一路一带”战略的空间洗牌效应。未来湖南将会突出岳阳在对接长江经济带中的战略地位，着力培育以岳阳、常德、益阳等为中心的环洞庭湖新型城镇群，对于相关县市应抓住这个机遇，调整自身的空间拓展方向和发展战略，积极融入长江经济带和环洞庭湖新型城镇群。二是重视高铁经济的虹吸效应。高铁对区域发展的带动作用已日益凸显。随着沪昆高铁大通道的拉通，湖南一直以来以纵向(京广沿线)为重心的区域开发策略将转向纵横并重开发，沪昆高铁沿线的县市应尽早谋划并做好高铁经济这篇大文章。三是重视沿边开放的区域竞争效应。近年来，周边省份加大了省际边界地区的开发力度，对湖南毗邻地区形成较强“吸金效应”，区域发展对比落差明显。目前，省发改委正在研究制定加快推动省际边界地区发展的总体方案，湖南38个省际边界县市区应充分利用这个政策红利，积极推进并融入边际城镇圈建设。

　　在县域内部空间上，应结合新型城镇化的推进，优化县市全域生产、生活和生态空间。具体策略包括：一是实现产城融合发展，紧扣城镇发展新区工业化、城镇化主战场的功能定位，推动以城带产、以产促城、产城互动，实现工业化和城镇化深度融合、互动发展。二是引导农业人口梯次转移，兼顾就地城镇化，空间上分布上坚持紧凑集中与有机分散相结合，中心城区力求“以城转农”，工贸重镇力促“以业聚农”，一般农业型乡镇应提倡精明缩减。三是划定生态红线，实现生态空间的分类分级管控，构建生产、生活、生态空间的合理结构，让城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

　　(四)改革创新策略：七品政治改革的逻辑变轨与新举措

　　纵观中国30多年的改革进程，很多成功的改革创新都是通过中央和地方上下“合谋”，采取“创造性违法”的途径推动的。十八届三中全会的召开，标志着这种摸着石头过河的探索性改革已经成为了历史。新的深化改革方案采取顶层设计的方式，为全国上下改革定了原则和方向。因此，在中长期内，县区层面的改革主线是执行型改革，重点则是抓好区县政府职能转变和机构改革，以及深化农村综合改革。

　　具体策略包括：一是以行政审批改革为突破口，推动区县政府职能转变。区县应紧紧抓住行政审批改革这个关键环节，在法治框架下，大力实施简政放权，切实推动政府职能转变。对省市里下放的审批事项，区县要切实地接住管好，搞好上下对接和前后衔接。处理好“放”与“管”的关系，政府要把更多的精力放到强化市场监管和强化公共服务上。二是以新型城镇化为契机，推动强镇扩权改革。在坚持城镇化空间目标有限的前提下，选择经济强镇，推进强镇扩权改革，进一步完善县乡两级政府间的体制关系，建立事权和支出责任相适应的制度，优化基层政府组织结构。三是以城乡统筹发展为目标，推进农村综合改革。在新型城镇化背景下，农村综合改革应抓住农民出村进城落户、农业经营模式转换、农村村落布局调整三个关键抓手，推动农村土地改革、农村产权制度改革、基本公共服务均等化、农业规模经营主体培育、小城镇建设、美丽乡村建设等。