韩俊：省直管县是减少行政管理层次的重大举措

      扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。

                           ——摘自《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

    “从财政上的省管县到行政上的省管县，这是减少行政管理层次的一个重大政策举措。”十七届三中全会文件起草人之一、国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊在１０月２２日接受中国经济时报记者专访时，对《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中扩大县域发展自主权、探索省直接管县（市）体制相关内容有这样一句评论。而在对《决定》精神作出自己的解读时，对于如何才能扩大县域发展自主权，韩俊也提出了自己的建议。

　　市管县的行政管理模式不利于县域经济的发展

　　中国经济时报：扩大县域经济发展自主权为何成为《决定》的一项重要内容？

　　韩俊：县自古以来就是国家行政管理的基础层次，是我国功能相对完备的国民经济基本单元。截至２００７年底，我国有２７９１个行政单位，全部县域单位人口总数超过９．６２亿，约占全国总人口的７３％；县域经济实现的ＧＤＰ约占全国的６０％。为了充分发挥县（市）在城乡一体化发展中的重要作用，根据《决定》的要求，必须扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力。而要做到这一点，需要对现有的管理体制进行调整。在这方面我们主要是通过探索改革“市管县”体制，扩大县域发展自主权。

　　“市管县”的格局是从１９８２年开始的，从那时起，大多数地方开始改变了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制，市开始逐步取代地区行署，省县之间的“地区层次”由虚变实，形成了一级独立的财政，成为一级完备的政府。目前市领导县体制下地级市管县的数量占全国县域单位总数的７０％，市管县已成为中国地方行政的主要模式。

　　当时实行“市管县”本意是使中心城市有较大的发展腹地，推动其工业化和城镇化。同时，发挥中心城市的辐射作用，带动周围农村地区的发展。应该充分肯定，在市管县体制下，城市对县域经济的发展发挥了一定带动作用。但是，相当一部分中心城市并不具备辐射带动作用，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日益增强，越来越多地级市出现了与县争利的现象。县域财富向市级财政集中，市级政府的工作安排、财政支出的投放重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。

　　随着垂直管理的具有行政执法处罚权力的职能部门的增加，县级政府的综合职能日益弱化。市管县常态化后，实际上也就是在中央、省、县、乡四级体制，多了一级地方政权，增加了行政管理的层次，必然会加大行政管理成本，影响行政效率。鉴于市管县体制下存在的种种矛盾，一些省级政府开始尝试实行省管县的体制。 有条件的地方可推行从财政上的省管县到行政上的省管县

　　中国经济时报：在省管县改革方面，已经有不少地方进行了探索，比如浙江的实践就有好几年了。

　　韩俊：是这样。浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。它很重要的经验就是财政体制上的省管县，即省主要对试点县（市）在财政体制、转移支付、财政结算、资金调度、债务管理等各个方面实行省对县（市）直接管理，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。《决定》对这种探索给予了充分肯定，提出要扩大省直管县财政改革试点。目前，进行省管县财政体制试点的县多数是经济实力较强的县。为了体现对农业大县的支持，《决定》提出，要优先将农业大县纳入省直管县财政改革试点。同时，《决定》提出，有条件的地方可以依法探索省直管县（市）的体制。

　　做出这样的规定主要是考虑到，按照我国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。可以说，行政上的省直管县（市）也有明确的法律依据。

　　中国经济时报：实行省直管县的意义何在呢？从现实看，是否具备全面推进的可能？

　　韩俊：从实践来看，实行省级人民政府直接管理县级政府是可行的，一是随着行政许可法的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县（市）级政府指导事项集中了。二是随着交通条件的改善，省会城市到县（市）所需的时间大大缩短，为省管县（市）提供了方便。信息网络促使电子政务的发展，为减少行政层级创造了条件。而实行行政的省管县（市）也会出现一些新的问题，需要各方面的配套改革。这就需要统筹考虑，审慎、稳妥地推进这项改革，应当在具备条件的地方进行改革的探索。

　　国家对多数经济欠发达的县进行政策扶持是必需的

　　中国经济时报：《决定》还提出，要“增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配”，这句话该如何理解？

　　韩俊：全国县域经济发展极不平衡。一些发达县已成为我国经济发展中最具活力的一个亮点，在全国县域经济乃至整个国民经济中占据了突出地位，成为我国工业化和城镇化进程中的一支重要力量。但中西部地区县域经济发展相对滞后，县乡财政困难问题仍然突出。对多数经济欠发达的县而言，自身资本积累的能力不足，缺少自我发展的能力，要实现经济快速发展，国家的政策扶持是必需的。从保障县级政府履行基本职能的实际要求出发，要完善省以下财政体制，增加中央和省级财政对县级财政一般性转移支付，提高政策性资金用于县域的比例。

　　此外，我认为，要想扩大县域发展自主权，就要积极探索发展县域经济的新路子。县域经济实力的增强，归根到底要依靠发展有当地特色的产业，加强农业基础，加快县域工业化、城镇化进程。要合理开发农业、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，发挥比较优势，突出抓好主导产业，对传统产业加快优化升级改造，逐步形成专业化生产、特色化经营、社会化分工协作的县域经济发展格局。以县城为中心的小城镇是城乡结合部、产业交汇点。要把发展县域经济与加快小城镇发展结合起来，增强县城的集聚和辐射功能，重点发展以县城镇为中心的小城镇。要合理安排县域范围内城镇建设、农田保护、产业聚集、村落聚居、生态涵养等的空间布局，逐步形成以县城为中心，中心镇、一般集镇和中心村之间相互协调发展的城镇村空间布局。对于经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，可以依法赋予相应的行政管理权限，充分发挥其沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。

　　韩俊，１９８９年５月至１９８９年１２月在原国务院农研中心工作。１９９０年调入中国社会科学院农村发展研究所工作，１９９６年被任命为该所副所长，１９９８年被评为中国社科院有突出贡献的中青年专家。从１９９３年开始享受政府特殊津贴。２００１年调入国务院发展研究中心，任农村经济研究部部长至今。主要研究领域为农村发展理论与政策。２００４年以后连续参加四个中央１号文件起草工作。