黄方方：面向未来的广西新型城镇化道路

　　自治区发展改革委党组书记、主任 黄方方

　　城镇化是现代化的必由之路，是推动经济提质增效升级的重要抓手，是促进城乡区域协调发展的重要途径，是广西与全国同步全面建成小康社会、加快建成我国西南中南地区开放发展新的战略支点的重要支撑。2014年7月22日，自治区党委、政府印发了《广西壮族自治区新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)，对今后一个时期广西新型城镇化发展的基本路径、发展目标、战略任务、重大举措和制度创新作出了总体部署，是指导广西城镇化健康发展的行动纲领。全面实施《规划》，努力走出一条具有时代特征、富有广西特色的新型城镇化道路，对于加快富民强桂新跨越、奋力实现“两个建成”奋斗目标，具有重大意义。

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　　深刻认识走广西特色新型城镇化道路的必要性

　　改革开放特别是新世纪以来，自治区党委、政府作出了一系列加快推进城镇化的重大战略部署，城镇化发展取得了明显成效，呈现出城镇规模快速扩张、城镇体系不断完善、城镇功能持续提升、城乡面貌深刻变化等良好态势。1978-2012年，广西城镇常住人口从360万增加到2038万，年均增加48万;城镇化率从10.64%提高到43.53%，年均提高0.94个百分点;城镇建成区面积从181平方公里增加到2298平方公里，年均增加60.5平方公里;城市数量从4个增加到35个，建制镇数量从66个增加到715个，南宁、柳州成为城区人口超100万的特大城市。14个设区城市城区以占全区0.41%的土地面积，集聚了全区17.8%的总人口和40.9%的城镇人口，创造了近60%的经济总量，成为引领经济增长和人口集聚的主要平台;75个县城成为带动县域经济发展的重要载体。城镇水、电、路、气、住宅、通信、公交、环保等基础设施大幅改善，教育、卫生、文化和社会保障等公共服务水平明显提高，综合承载力和人居环境显著提升，广西北部湾经济区4市同城化迈出新步伐，统筹城乡发展有序推进。城镇化的快速发展，不仅有力地推进了全区工业化、信息化、农业现代化进程，促进了经济持续快速发展，而且吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，带来了社会结构深刻变革，为解决“三农”问题、促进城乡协调发展与社会和谐进步，作出了积极贡献。

　　广西是后发展欠发达地区，在城镇化快速发展的同时，水平偏低、质量不高的问题也日益突出，主要表现为：城镇化水平偏低，2012年广西比全国低9.04个百分点，排全国第26位;集约化水平不高，2000-2012年城镇建成区面积增长1.3倍，同期城镇人口仅增长56.4%，城镇用地粗放低效;市民化进程缓慢，2012年以常住人口计算的城镇化率43.53%，以户籍人口计算的城镇化率仅21.93%，约1011万农民工及随迁家属难以融入城市社会;缺乏龙头城市带动，全国有82个特大城市，广西仅有南宁、柳州2个城市，还没有城区人口超300万的超大城市，中小城市和小城镇发展滞后。此外，城镇规划建设和管理水平不高，城乡建设缺乏特色，“城市病”问题开始显现。城乡分割的现行体制固化了城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。

　　当前，广西城镇化的外部环境和内在条件正在发生深刻变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，我国经济增长进入速度换挡期，传统高投入、高消耗、高排放的工业城镇化发展模式难以为继;随着农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境制约日益加剧、城乡二元结构矛盾日趋凸显，主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本推进城镇化的传统模式不可持续，城镇化转型发展势在必行。中央城镇化工作会议明确了坚持走以人为核心的新型城镇化道路，广西城镇化将进入质量与速度并重、以提升质量为主的转型发展新阶段，必须摒弃把城镇化简单等同于城镇建设的观念，围绕人的城镇化这一核心，促进产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡到城的转变。

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　　准确把握广西特色新型城镇化道路的丰富内涵

　　广西城镇化是在人多地少、经济欠发达、发展不平衡、资源环境约束较强的背景下推进的，这决定了必须立足区情、因地制宜，努力探索一条以人为本、集约高效、绿色发展、四化同步、城乡一体、多元特色的新型城镇化道路。

　　第一，广西特色新型城镇化是以人为本的城镇化。这是城镇化发展的根本目的。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕以人为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人的全面发展和社会公平正义，让全体居民共享城镇化成果。

　　第二，广西特色新型城镇化是集约高效的城镇化。这是城镇化发展的内在要求。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕优化城镇化布局和形态，依托现代综合交通网络和信息网络，根据资源环境承载能力，培育发展辐射作用大的城镇群，走集约紧凑和大中小城市、小城镇协调发展的城镇化之路。

　　第三，广西特色新型城镇化是绿色发展的城镇化。这是城镇化发展的必然选择。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕生态文明建设，发挥广西良好的生态优势，把生态文明理念全面融入城镇化建设，加强资源节约和环境保护，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，走人与自然和谐相处的城镇化之路。

　　第四，广西特色新型城镇化是四化同步的城镇化。这是城镇化发展的时代特色。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕产城互动，推动工业化与信息化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相互协调，促进城镇建设与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，走城镇与产业融合发展的城镇化之路。

　　第五，广西特色新型城镇化是城乡一体的城镇化。这是城镇化发展的本质属性。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕城乡统筹发展，发挥城镇对农村的辐射带动作用，促进城乡要素平等交换和资源均衡配置，构建新型工农城乡关系，走新型城镇与新农村建设双轮驱动的城镇化之路。

　　第六，广西特色新型城镇化是多元特色的城镇化。这是城镇化发展的应有之义。在推进城镇化过程中，必须紧紧围绕文化传承，根据不同地区的自然历史文化禀赋，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的魅力城镇，形成形态多样、各具特色的城镇化模式，走因地制宜和多样化发展的城镇化之路。

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　　全面落实推进广西特色新型城镇化的战略任务

　　走广西特色新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提高质量，重点是解决好以下六大问题。

　　第一，有序推进农业转移人口市民化。2012年，广西2038万城镇常住人口中有1011万农业转移人口，他们居住在城镇但未能享受城镇居民待遇，城镇内部出现新的二元矛盾，给经济社会发展带来诸多风险隐患。要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革，促进有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及随迁家属有序实现市民化，到2020年实现600万符合条件的农业转移人口落户城镇。合理放开南宁、柳州、桂林、梧州、玉林5个城区人口100万以上的大城市落户限制，有序放开城区人口50-100万的城市落户限制，全面放开县城和建制镇落户限制，对未落户的农业转移人口实行居住证制度。加快推进基本公共服务均等化，努力实现城镇就业服务、义务教育、社会保障、医疗卫生、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。

　　第二，优化城镇化空间布局和形态。针对当前大中小城市和小城镇发展不够协调、农民就近就地城镇化水平偏低等突出问题，要坚持大中小城市和小城镇协调发展方针，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，构建结构合理、布局协调、功能互补的新型城镇体系。到2020年，南宁、柳州、桂林、梧州4个核心城市城区人口规模740万，其他10个中心城市500万，全部县城765万，小城镇725万，使2730万城镇人口按照“集中-均衡”原则来合理分布。同时，以城镇群为主体形态优化城镇化布局，以核心城市为支撑，以周边中小城市和小城镇为组成部分，着力发展北部湾城市群和桂中、桂北、桂东南城镇群，推进形成南崇城镇带、百色右江河谷城镇带和沿边城镇带。

　　第三，推进新型城镇规划建设。针对当前城镇规划建设粗放低效、管理水平不高、缺乏鲜明特色等突出问题，要适应新型城镇化发展要求，以集约、低碳、绿色、智慧、人文、宜居新理念推进新型城镇建设，打造集约城镇、绿色城镇、智慧城镇、人文城镇和特色城镇，全面提升城镇内在品质和形象。提高城镇规划科学性，健全规划管理体制机制，加强城镇基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，完善城镇治理结构，创新城镇管理方式，不断提升城镇可持续发展能力。

　　第四，推动产城融合发展。针对当前产业和城镇“两张皮”、城镇产业基础薄弱等突出问题，要坚持以产兴城、以城促产、产城融合，以工业化、信息化为引领，以农业现代化为基础，以城镇化为依托，推进产业发展与城镇建设互动、产业升级与城镇转型协同、产业集群与城镇集群融合，把产业结构调整与城镇规划建设、城镇化布局与重大产业布局紧密结合，明确各类城镇的产业发展方向，尤其是明确小城镇要成为现代农业发展的重要载体。并按照产城一体化原则，完善城镇功能分区，促进产城互动融合，发展城镇产业体系。

　　第五，促进城乡发展一体化。到2020年广西实现全面建成小康社会目标时，仍将有2300万左右的人口居住在农村。因此，统筹城乡发展是城镇化的重要任务，促进城乡一体化是城镇化的重要目标，要充分发挥城镇化对发展现代农业、促进农民增收、建设新农村的辐射带动作用，建立健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，促进城镇化与新农村建设协调发展，让广大农民平等参与城镇化进程，共同分享城镇化发展的成果。

　　第六，提升城镇化开放合作水平。广西拥有沿海、沿江、沿边区位优势，面临新一轮对外开放重大机遇，在扩大开放合作中拓展城镇化发展空间，提升国际化水平，是推进城镇化的重大课题。要充分利用中国-东盟合作机制，桂港、桂澳、桂台合作机制，中欧城镇化伙伴关系等重要平台，拓展与国际组织、其他国家和地区在城镇化方面的合作交流，加快南宁区域性国际城市和桂林、北海国际旅游名城等建设，携手广东、海南两省共建环北部湾城市群，携手粤港澳共建珠江-西江城镇带，培育发展沿边城镇带。

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　　统筹推进城镇化体制机制改革创新

　　新型城镇化是一项综合性的系统工程，涉及诸多领域的体制机制改革，需要加强顶层设计，尊重群众首创精神，统筹推进相关领域改革。

　　一是推进人口管理制度改革。在加快改革户籍制度的同时，全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住证年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，健全人口信息管理制度，实行以居民身份证号码为唯一标识、依法记录、查询和评估人口信息的制度。到2020年，基本形成以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、规范有序的新型户籍制度。

　　二是深化土地管理制度改革。按照守住底线、管住总量、严控增量、盘活存量的原则，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城镇用地分类与规划建设用地标准，健全节约集约用地制度，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益及承包经营权抵押、担保权能。进一步改革完善农村宅基地制度。

　　三是创新城镇化资金保障机制。健全支持城镇化发展的财税体制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，形成激励吸纳外来人口的长效机制。建立健全规范透明的城市建设投融资机制，在完善法律法规和健全政府债务管理制度的基础上，建立健全政府债务发行管理制度和信用评级制度，进一步放宽城市建设投资准入，探索建立城镇基础设施和公共服务设施、住宅政策性金融机构，通过PPP等多种渠道吸引社会资本参与城镇建设。

　　四是健全城镇住房制度。加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。通过调整完善住房、土地、财税、金融等政策，构建房地产市场调控长效机制，促进房地产市场持续健康发展。

　　五是创新城镇管理体制。适应新型城镇化发展需要，适时调整行政区划，适度增加中小城市数量，适当增设重要城市市辖区、因地制宜推进县改市、乡改镇、村委会改居委会等。完善行政管理体制，进一步简政放权。积极推进扩权强县和扩权强镇。