凡河新城引领未来城市发展方向

　　凡河新城

　　推进新型城镇化，是新一届中央领导集体提出的重要发展战略，是铁岭未来发展的最大潜力和机遇。近年来，铁岭市委、市政府以凡河新城建设为突破口，不断加快新型城镇化步伐，在建设理念、体制机制等方面进行了积极探索，尤其是创造性地开展了单户城镇化，走出了一条以人为本、绿色低碳、三位一体、良性循环的新型城镇化之路。

　　一、背景与起因

　　第一，规划建设凡河新城，是贯彻落实辽宁省委省政府重要指示精神、做大做强铁岭中心城区的需要。2005年初，时任辽宁省委书记李克强到铁岭调研时指出，铁岭30万人口的城市太小了，要向大城市发展，建设自己的区域性中心城市，推动以城带乡。按照区域经济和城市发展规律，一个地区中心城市的人口和经济总量应该占全地区的30%左右，打造成区域经济增长极，才能起到辐射和带动作用。而当时，铁岭中心城区的人口和经济总量均只占全市的10%左右，对区域经济的辐射拉动作用不强。在城市总体规划修编过程中，铁岭市委、市政府多次组织国内外知名规划专家，对城市规划、空间布局以及产业发展进行了广泛调研、充分论证，提出通过建设凡河新城来做大做强中心城区。规划建设凡河新城，正是贯彻落实省委、省政府重要指示精神、做大做强铁岭中心城区的具体举措。

　　第二，规划建设凡河新城，是主动融入沈阳经济区、实现沈铁同城化发展的需要。铁岭南部地区与东北中心城市沈阳毗邻，可以充分接受沈阳的辐射。尤其是沈阳经济区上升为国家战略，铁岭作为沈阳经济区八个成员市之一，规划建设凡河新城，城市向南发展、向沈阳靠拢，是实施沈阳经济区战略的必然要求，也是加快沈铁一体化、实现沈铁同城化的必然选择。

　　第三，规划建设凡河新城，是加快推进城镇化进程、让更多农民过上城里人生活的需要。城镇化是一个地区经济社会发展的巨大引擎，将更多的农民转化为市民，是提高人民群众生活水平和质量的根本性措施。2005年，铁岭的城镇化率只有30%左右，是制约全市经济社会发展的主要矛盾之一。市区东部受山地限制，加之高速公路、输油管线分割零乱，发展空间十分有限。西部由于靠近辽河，地势低洼，城市防洪、排污问题很难解决。北部受交通干线、河流和城市防洪的制约，发展空间非常狭窄。如果按照传统“摊大饼”式的发展思路，势必重蹈交叉污染、交通拥堵等弊端。我们秉承组团式的先进发展理念，规划建设凡河新城，为城市发展提供了广阔空间。实践证明，正是由于规划建设了凡河新城，极大地推进了全市的城镇化进程，预计到今年年底，全市城镇化率可提高到52%。

　　第四，规划建设凡河新城，是为沈铁工业走廊提供城市支撑、实现产城互动的需要。2003年开始，我市顺应沈阳经济区一体化的趋势，主动承接沈阳等大城市的产业转移，沿京哈高速公路、102国道等交通大动脉，规划建设了南起沈阳与铁岭交界、北到吉林省界、总面积3313平方公里的沈铁工业走廊。目前，沈铁工业走廊规模以上工业企业已发展到837家，产业工人发展到15.1万人，成为铁岭最大、最靓的一张经济名片，被写入辽宁省第十次党代会报告。沈铁工业走廊特别是铁岭南部先导区的快速崛起，迫切需要有一个新的城市作为支撑，以实现产城互动、一体发展。规划建设的凡河新城，正处在沈铁工业走廊先导区核心地带，区域位置适中，能够为沈铁工业走廊先导区发展提供城市支撑与配套，有利于产业与城市互动发展。

　　第五，凡河新城选址在凡河镇，具有优越的区位和生态优势，有利于打造特色城市。一是交通便捷。京哈铁路、哈大高速公路、102国道、哈大高速铁路和沈环高速公路纵贯境内。同时，与老城区距离适中，有利于组团式发展。二是环境优美。北有莲花湖湿地，东有蟠龙山森林公园，辽河从西侧环绕，凡河从镇区穿过，山水特色突出，生态环境优良。三是水资源丰富。上游有榛子岭水库，下游是辽河，无论是地表水还是地下水都十分丰富，有利于打造“中国北方水城”。

　　二、做法与经过

　　2006年初，铁岭市在“十一五”规划时，提出了建设凡河新城的构想。2007年1月16日，铁岭市第五届人民代表大会第四次会议，审议通过了凡河新城总体规划，使凡河新城规划建设上升为全市人民的共同意志。凡河新城总体规划由同济大学规划院、复旦大学共同编制完成;控制性详细规划由中国城市规划设计研究院编制完成;景观规划由清华大学规划院完成;城市设计由美国RRM建筑事务所等4家著名规划设计机构完成。2007年1月，辽宁省政府正式批准了包括凡河新城在内的《铁岭市城市总体规划》，从此拉开了凡河新城建设的序幕。主要在以下6个方面进行了大胆探索和尝试：

　　第一，创造性地开展了单户城镇化。所谓单户城镇化，就是鼓励有条件、有能力的农户以户为单位，在完全自愿的前提下，保留原有耕地承包经营权，用农村住宅和宅基地置换凡河新城的楼房，同时，通过就业、社保、教育、医疗等制度创新和公共服务平台建设，促进基本公共服务均等化，使进城农民真正过上和城里人一样的生活，让他们进得来、住得下、留得住、生活得更好，避免农民“被上楼”。做到“五个相结合”：1、政府引导和群众自愿相结合，制定好规划、政策和标准，在尊重客观规律的前提下，坚持以人为本，立足于百姓得实惠，充分让利于民，使农民真正变为市民。2、产城一体、城乡一体、建管一体相结合，实现统筹规划、协调推进。3、城镇化和农业现代化相结合，通过农民专业合作社的组织方式，加快土地流转，转变农业发展方式，进城的农民不再从事农业生产，留下来的农民实行规模化、集约化经营，提高农业现代化水平。4、单户城镇化和整村、整屯城镇化相结合，按照单户为主、整村优先的原则，强化制度设计，制定具体的工作方案和优惠政策。5、期房和现房安置相结合，通过政府主导，市场化运作的方式，启动期房建设，同时组织现有房源，为农民提供更大的选择空间。2013年9月25日，在铁岭县3个乡镇率先启动了单户城镇化试点工作，得到了广大农民的真心欢迎。10月14日，市委、市政府决定在铁岭县全域14个乡镇范围内启动单户城镇化试点工作。目前，已经有6257户农户报名，1588户签订了单户城镇化确认书，721户在凡河新城选择了现房。预计到年底，将有近万户农户签约。单户城镇化为全省乃至全国推进新型城镇化探索出了一条新路，它改变了以往同步城镇化的传统思路，是邓小平同志“让一部分人先富起来”思想在城镇化领域的生动实践。

　　第二，创新进城农民保障机制。一是通过采取土地入股的模式，将凡河新城9250户、2.5万名原住民变为市民，并成为股民，平均每户每年分红11880元，每年共分红1.1亿元。随着土地增值，将会享受更多的分红。这些为进城农民提供了稳定的生活来源。二是为每户进城农民至少提供一个就业岗位，并实施免费培训，为农民增加收入创造了条件。目前，已有16500名被征地农民实现了稳定就业。三是将凡河新城规划区内的被征地农民，全部纳入社会保障体系，参加新型农村养老保险，充分尊重农民意愿，可选择享受双倍新农保待遇，到60岁以后，每月可领取110元养老金，也可选择趸保形式，男满60岁、女满55岁后，每月可领取420元养老金。目前，参保总人数已达20500人，每年政府支出养老金总额达1459万元。四是对就地回迁的农民，实行物业费终身全免，取暖费只缴纳三分之一，减轻了进城农民的生活压力，解决了他们的后顾之忧。五是在全省率先实施了居住证制度，只要农村居民到城里居住，就给办理居住证，即可享受与市民同等的13大类、24项基本公共服务。今年，全市共有20万人办理了居住证，其中凡河新城新增2055人。

　　第三，创新建设理念。一是绿色、低碳、集约、智能的理念。城市绿地率达到38%，绿化覆盖率达到45%，人均公共绿地面积15平方米，均超过了国家园林城市的标准。空气相对湿度达到40%，比一般城市高出15%左右，负氧离子含量均值达到每立方厘米7000颗以上，接近森林与海洋水平，是名副其实的中国北方水城。政府投资的公益性建筑、大型住宅小区，逐步推行绿色标准。购置了50辆燃汽公交车，各住宅小区之间全部通上了电瓶车，建立了自行车慢行系统，全力打造低碳城市。推行了市民“一卡通”，拥有超市消费、门禁、食堂就餐、公交车乘坐等功能，2010年6月，荣获国家金卡工程优秀成果“金蚂蚁奖”，向数字城市、智能城市迈出了重要一步。二是组团式发展的理念。彻底摒弃了传统的“摊大饼”式的发展模式，依托交通优势和产业优势，构建了沿线组团、错位发展的城市空间格局，拉开了城市发展框架。三是亲水、人与自然和谐共生的理念。水面面积占城区总面积的17%，凡河、天水河、如意湖、莲花湖交相辉映，蟠龙山、凤冠山彰显气象，形成了河、湖、山、城和谐统一的城市景观。尤其是投资3.4亿元，分三期实施了莲花湖湿地恢复工程，共恢复湿地1041公顷，蓄水量达到1550万立方米，237种植物、810种荷花在这里茁壮成长，123种鸟类在这里繁衍生息。城市污水处理厂的中水流经潜流湿地和表流湿地，通过植物吸收、微生物降解等方式，将COD含量从每升70毫克降到不足30毫克，实现了对辽河的零排放。莲花湖湿地恢复工程填补了我国大型自然公园建设中，以温带洪泛沼泽地为主题的生态型湿地空白，被誉为“中国生态第一城”、“建在湿地上的城市”。

　　第四，创新管理运营机制。一是成立了新城区建设管理管委会，全面承担建设和管理任务，所需人员全部从市直和铁岭县相关部门抽调，人事和工资关系不变，降低了行政成本，实现了一站式办公、一条龙审批，极大地提高了办事效率。二是对市政基础设施、园林绿化、环卫保洁、湿地管护等工作，通过政府购买公共服务的方式，实行市场化运作，不再设立专门的机构和编制，政府不再拿钱养人，改变了原有体制的弊端，减轻了财政负担，同时也为新城居民提供了就业岗位。三是融资创新。走出了政府资本与社会资本、政府资源与市场资源有机结合的新路子，搭建了企业债券发行等5个融资平台，改写了以往城市建设与管理单一靠政府投入的历史。尤其是作为凡河新城的土地一级运营商，铁岭财京投资有限公司于2012年1月在深交所成功上市，成为国内第一家上市的土地一级开发和城市综合运营公司，为凡河新城可持续发展提供了源源不断的保障。

　　第五，创新城建模式。一是对城市下水实行雨污分流，对中水实现了循环利用，成为全国第一个对城市污水实现100%处理、100%达标排放的城市。二是将供电、供热、供水、通信等管网和线路全部埋到地下，使凡河新城成为没有电线杆、没有电线网的城市。三是实施热电联产集中供热，使凡河新城成为没有烟囱的城市。

　　第六，创新产业定位。在凡河新城规划建设中，以打造无污染的城市为目标，着力打造“一个中心、三大基地”，即旅游休闲度假中心、现代物流基地、职业教育基地和北方金融后台服务基地，没有一家工业企业，为凡河新城提供了新型产业支撑。凡河新城现代服务业基地被列入辽宁省十大服务业产业基地之一，东北物流产业集聚区被评为省级服务业集聚区。尤其是今年实施了“万亩花海”工程，举办了中国铁岭首届荷花文化旅游节，吸引了140余万游客参观旅游，最多一天接待游客7万人次，成为铁岭旅游的一张名片。

　　三、成效与反响

　　七年来，经过全市上下的共同努力，凡河新城建设取得了令人瞩目的成就，创造了城市建设的奇迹，改写了城市发展的历史，成为新型城镇化、城乡一体化和生态文明建设的重要标志，为铁岭未来发展提供了强劲支撑。目前，累计完成投资270亿元，22平方公里区域基础设施已经建成，各类房屋建筑面积达到763万平方米，建成区面积10平方公里，入住人口10.6万人。2006年9月，时任辽宁省委书记李克强在听取铁岭市委、市政府关于凡河新城规划和建设情况的汇报后，称赞“凡河新城规划建设概念好、有创意、有特色，符合未来城市发展方向”。辽宁省委书记王珉对凡河新城建设给予高度评价，认为凡河新城建设非常令人震惊，就像江南水乡，水质比江南还好，特别是莲花湖非常漂亮，为老百姓提供了非常好的生活、休闲环境。辽宁省省长陈政高将凡河新城誉为全省新城建设的典范，并向全省推广了经验。凡河新城建设在全国乃至全世界也引起了强烈反响，每年接待全国各地参观考察团组大约400个左右，凡是到过凡河新城的人，无不感到震撼，无不发自内心地赞叹。

　　2009年6月，莲花湖国家城市湿地公园荣获第七届意大利托萨罗伦佐国际风景园林地域改造景观设计奖。2009年7 月，荣获联合国人居署颁发的人居环境优秀范例奖。2010年2月，联合国人居署、国家住建部授予莲花湖湿地生态恢复工程中国人居环境范例奖。2010年5月，凡河新城以人与鸟类和谐共生、建在湿地上的城市等鲜明特色，成为唯一入选上海世博会主题馆的中国城市。2010年11月，联合国人居署授予莲花湖湿地生态恢复工程迪拜国际改善居住环境优秀范例奖。2010年11月，莲花湖湿地被评为全国唯一生物多样性恢复实验基地。2010年11月，国家环保部授予凡河新城国家生态环境保护示范基地称号。2011年1月，莲花湖湿地公园荣获第八届国际风景园林师联合会亚太地区风景园林设计奖。2013年10月，铁岭在众多竞争城市中脱颖而出，被评为全国节能减排财政政策综合示范市。

　　四、探讨与评论

　　通过凡河新城建设，极大地促进了经济社会发展和财政实力的增强，尤其是吸引了香港新昌营造集团、华南城集团、台湾有巢氏、亚泰集团、庞大集团等一批世界500强、中国500强民营企业，纷纷来新城投资兴业，为铁岭经济社会发展注入了强大生机，凡河新城已经成为铁岭对外开放的一张靓丽名片。七年来的实践，充分证明了新型城镇化是未来发展的重要引擎，是扩大内需的最大潜力所在。总结七年来的工作，主要有以下6点体会：

　　第一，单户城镇化是推进新型城镇化的重要创举。具体问题具体分析，是用唯物辩证法指导工作的重要方法，单户城镇化是这一方法的成功实践，对推进中国城镇化进程具有里程碑意义。

　　第二，以人为本的城镇化是推进新型城镇化的核心。在推进以凡河新城为重点的新型城镇化过程中，我们切实增强城市产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能，尤其是充分征求百姓意见，尊重百姓意愿，使百姓成为新型城镇化的决策者、参与者、受益者，得到了人民群众的广泛支持，为新型城镇化的顺利推进奠定了坚实基础。

　　第三，产业发展是推进新型城镇化的重要支撑。实践证明，产业发展是城市规划建设的前提，城市发展是产业发展的重要支撑，只有产城良性互动，才能避免城市空心化。

　　第四，体制机制创新是推进新型城镇化的动力源泉。只有在资本运营、建设和管理体制、户籍制度、土地使用制度等方面大胆探索和创新，才能有效破解制约城镇化的土地、资金等瓶颈。

　　第五，绿色低碳集约智能是新型城镇化的发展方向。山、水等自然资源是城市的宝贵财富，与城市建设并不矛盾。以先进理念引领城市建设与发展，不但不会带来生态成本的透支，而且可以恢复生态、保护生态、发展生态。

　　第六，统筹城乡发展是推进新型城镇化的必然要求。我国已经进入了以城带乡、以工促农新的发展阶段，推进新型城镇化，必须兼顾广大农民的利益。要通过制度安排和具体举措，统筹城乡发展，实现良性互动。