湖南省: 把握新常态，谋求县域发展新突破

　　由湖南省社会科学院、湖南省农村发展研究院研究，湖南人民出版社出版的《湖南省县域发展研究报告(2014)》于2015年7月10日在长沙正式发布。研究报告从政治、经济、社会、文化、生态等五个方面全方位考察了湖南县域发展情况，分析了湖南县域发展的新态势，作出了湖南县域发展的新判断，开展了对衡阳县、攸县、醴陵市、永兴县的典型研究，提出了推进湖南县域发展的新途径。

　　一、新常态下湖南县域发展面临多重挑战　　

　　经济新常态下湖南县域发展面临的条件和环境都发生了较大变化，对于作为国民经济基本单元的县域来说，既带来新的机遇，也面临着新的挑战。适应新常态，必须深刻认识县域发展的现实问题与来自宏观形势的挑战，紧密结合实际推进改革创新。研究报告以新常态为背景，对湖南县域发展面临的形势与挑战进行了研判。

　　研究报告认为，湖南县域发展在经济新常态下面临多重挑战：从国际形势来看，县域发展面临世界经济发展格局分化与国际市场的不确定性的挑战。当前世界经济处于国际金融危机后的深度调整期，世界各个经济体的复苏呈现分化格局。新兴经济体源于内部结构转型、外部需求下降、外部融资收紧等因素，经济普遍减速。国际大宗商品市场的不确定性和波动性加剧。湖南各县域的农产品、矿产品、烟花爆竹、陶瓷及其他轻工制造业等重要出口商品，遭受国际市场的影响正在日益加深。

　　从国内看，县域经济发展遭遇国民经济增长速度减缓与需求结构转型挑战。国内经济在经过长达30多年的高速增长后进入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”的三期叠加阶段，传统制造业面临严重的产能过剩，地方政府负债率居高不下，房地产投资增速显著下滑，居民的消费需求正在发生新的变化，县域发展也经受新常态的阵痛。湖南各县域经济受全国整体经济的影响，发展速度下降，经济转型压力增大，县域发展存在多重风险。

　　从县域本身来看，县域发展正遭受着财政收入增幅放缓与财政分配结构调整，劳动力、土地等要素价格不断攀升与资源环境约束日益强化的挑战。一方面，受经济增长降速的影响，财政收入由高速增长转为中低速增长，与此同时，城乡建设和保民生、保基本的财政支出呈刚性增长，收支矛盾的日益突出必然导致政府在经济社会发展中投入的缩减，也必然导致财政分配结构的调整。湖南多数县域财政实力较弱，随着经济增长趋缓与公共服务支出的刚性增长，财政结构调整的压力大。另一方面，随着城镇化、工业化的加速推进，湖南县域优质劳动力外流和老年化加剧，县域发展的劳动力成本上升，资源环境压力增大。此外，研究报告指出，城镇化进程加快与城乡公共服务均等化需求扩张、社会主体日益多元与基层治理体系和治理能力相对滞后等发展中的矛盾，也对湖南县域发展构成了日益严峻的挑战。

　　二、区域一体化与发展多元化是湖南县域发展的突出特色　　

　　研究报告对湖南县域区域一体化发展进行重点研究，认为湖南县域发展形成了如下四大区域：一是全面升级的长株潭区域一体化;二是组团发展的大湘南县域区域一体化;三是捆绑发展的环洞庭湖地区县域区域一体化;四是渐成气候的大湘西县域合作区域一体化。

　　研究报告指出，长株潭地区县域依托长株潭一体化战略以及国家中部崛起、全国“两型”社会综合配套改革实验区、国家创新型城市试点等区域发展战略与政策优势，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，形成了良好的合作基础，当前县域之间的协作模式与协调机制正逐步升级，资源要素在区域内的流动加快。

　　大湘南的郴州市以主城区为核心，以郴资桂、郴永宜“大十字”交通路网为基础，构建“大十字”城镇群，各县域行政区域整体联动，推进交通同网、城镇同建、产业同兴、环境同治、城乡同筹，实行县域错位发展。衡阳的大衡山特色城镇带、邵阳市的东部城市群、永州市的冷零祁城镇带等大湘南地区的县市区组团发展格局正日益明朗。

　　在洞庭湖区，以华容县、岳阳县、临湘市三市县和市区为基础的“岳阳长江新区”建设正加快部署，将成为湖南融入长江经济带、长株潭融入长江中游城市集群的战略支点;津澧新城建设正加快推进，将成为洞庭湖生态经济区中心城市之一。

　　在大湘西，以怀化市区、中方县、芷江县为核心的鹤中芷城镇带建设正着力推进，娄底与邵阳地区县域，着力产业结构调整，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，新化县、冷水江市、涟源市和娄星区不断加强协调合作，建设娄底城镇带，邵阳市区与邵东县、新邵县合作建设邵阳东部城镇群，以此推进县域的功能互补和资源共享，区域一体化趋势逐渐形成。

　　研究报告指出，由于湖南各县域自然资源禀赋差别较大，发展基础各不相同，县域的发展战略与资源开发也形成了不同的发展路径。当前全省县域因地制宜形成的发展类型，彰显了县域的主体性发展不断强化，也体现了全省县域发展模式的更加细分和加速发展。研究报告总结分析了湖南县域发展的六类主要类型：

　　城郊区位优势型。这类县域主要得益于大中城市的辐射，具有得天独厚的优势和便利，往往成为全省县域经济的强县。如长沙县、宁乡县、浏阳市、湘潭县等。

　　传统农业支撑型。这是作为农业大省的县域发展的主要类型，以湖南传统的产粮大县和生猪调出大县为主，主要分布在环洞庭湖生态经济区、湘南和湘中部分地区，这类县域具有丰富的农业资源，农业及农业衍生产业在推动县域发展中起着重要作用。

　　优势农产品加工业推动型。一些农业县域加快转型发展步伐，凭借特色资源优势大力发展农产品加工业，推动农业产业化，延伸产业链条，从而带动整个县域经济的发展。如桃江县、城步县、临武县等。

　　民营经济驱动型。大湘南地区的部分县域以民营经济为主要推动力实现了跨越式发展，如邵东县、永兴县、嘉禾县等。

　　生态文化旅游主导型。湖南部分县域立足自身特色旅游文化资源，大力发展生态旅游或文化旅游，成功地实现了县域经济发展的转型，这以湘西地区居多。

　　资源工业经济依托型。这些县市具有独特的优势资源，形成了较好的工业产业基础，工业经济带动县域发展的力量比较强大。如资兴市、冷水江市、醴陵市、沅陵县等。

　　三、八大举措加快推进新常态下的湖南县域发展　

　　研究报告认为，适应新常态，推进湖南县域转型发展，需要在特色引领、县域经济一体化协作、流通体系建设、新型主体培育、资源优化配置、民生保障、两型建设、社会治理等八个方面全面着力：

　　一是以特色发展为引领，推进县域经济结构调整。立足比较优势，培育县域新型工业化新的增长点，重视以产业链延伸为抓手、以园区为载体推进产业转型升级;立足特色品牌，优化县域农业结构，关键在优化农业区域结构，实施农业品牌化工程上着力;立足消费升级，加快发展县域现代服务产业。

　　二是以优化区域发展格局为抓手，加快县域经济一体化步伐。以全局的眼光对具有互补优势、合作潜力的县域组团进行谋划，建立健全县域经济统筹协调发展机制;推进县域经济多层面合作，建立产业协调机制，完善服务共享机制;建立适当的组织保障、科学的考核监督机制和有效的利益补偿机制。

　　三是以电子商务为关键，促进县域流通体系现代化。大力培育县域电商主体，让更多的企业家、创业者“触电”;推进电子商务的创新应用，因地制宜地结合自身的资源与产品特色探索各渠道的电子商务解决方案;着力完善电子商务基础条件，构建电子商务诚信和安全体系。

　　四是以培育新型主体为突破，构建多业态的县域产业体系。以扶持中小企业为重点，激发县域民营经济活力，着力推进中小企业的“二次创业”;以培育“新农人”为重点，构建多业态农业产业体系;探索推进一二三产业融合发展成为新的“第六产业”。

　　五是以农村产权改革为动力，优化县域资源要素配置。着力推进以明晰产权主体为目标的农村集体产权制度改革，以产权流转为核心的农村土地制度改革，以提高农村要素资源利用效率为取向的农村产权交易体系改革。

　　六是以财政投入为导向，激发县域社会资本活力。构建公平有效的财政投入机制，加大财政对县域改革发展的支持力度;创新政府与金融机构的合作机制，引导金融产品与服务创新，提升金融对县域经济发展的支撑能力;完善创业引导政策，改革公益事业投资体制，激活社会资本的投资活力。

　　七是以“两型”发展为取向，强化县域生态环境的治理与保护。加快推进农业面源污染防治，大力推广生态循环农业生产方式，建立从农田到餐桌的农业标准化、安全控制体系，加快推进土壤修复改良;深入推进城乡环境同治，探索农村环境整治的有效模式;全面推进生态建设与保护。

　　八是以依法治理为核心，推进县域治理体系与治理能力现代化。依法加快转变政府职能，推进县域各级政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高县乡政府的依法行政能力;创新村民自治有效实践形式，加强农村基层组织建设，提高基层组织的依法自治能力;创新社会治理方法，完善社会矛盾化解机制，不断提高社会依法治理能力。

　　(执笔人：陈文胜、王文强、陆福兴。文章首发湖南省农村发展研究院中国乡村发现网。)