财税支持：新农村建设的政策促动

　　光明日报编者按：党的十六届五中全会所通过的《建议》第一次在党的文献中以一个专题的篇幅强调要“建设社会主义新农村”。日前在京召开的中央经济工作会议谈及明年经济工作的主要任务时，再次强调要“扎实推进社会主义新农村建设”，并要求“明年社会主义新农村建设一定要有良好开局”。建设社会主义新农村，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，它比此前提出的建设“富裕、民主、文明”的社会主义新农村有着更加全面和具体、更为丰富、更为科学的内涵。建设社会主义新农村这一重要战略目标是新的历史条件下国家战略的重要组成，标志着一个全新的以科学发展观统领的农村政策体系正在形成，也为科学发展观、小康社会、和谐社会理论在我国农村的实践找到了一个全新的支点。今日本刊编发一组来稿，从财税政策支持、城乡统筹发展和培育新农村建设的主体性力量等方面，为推进社会主义新农村建设建言献策。

朱旭东

 
　　建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务，同时也是一项艰巨复杂的系统工程，是一个需要随着农村领域的经济、政治、文化的发展而不断推进的很长的历史过程。在这一过程中，需要解决的问题和难题也很多，政府需要有所作为。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。

　　加大财政投入力度，提高农村公共产品供给水平，使公共财政“阳光普照”农村

　　受到长期以来的二元经济结构机制的影响，我国农村公共产品的供给状况不容乐观，主要表现在农村基础设施建设严重不足、农村义务教育得不到保障、农村公共卫生以及农村社会保障等公共服务得不到有效保障。而正是由于农村公共产品供给严重不足，直接影响了农产品的产出效率，阻碍了农村经济增长和农民增收，甚至影响到农村的稳定。按照十六届五中全会的要求从根本上建设好新农村，推进城乡统筹发展，就必须加大农村财政投入力度，改革城乡二元的公共产品供给机制，将其纳入公共财政体系，使农民享有同城市市民一样的公共产品。

　　首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。从近几年的实际情况来看，一方面，中央财政占全国财政总量的份额不断上升，支农支出在绝对量上有较大幅度的增长；另一方面，从其占GDP的比重来看，农村财政却呈下降趋势。因此，各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。

　　其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。

　　其三，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。

　　其四，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

　　进一步做好农村税费改革，调整分配关系，搞活农村市场，促进城乡经济协调发展

　　我国的农村税费改革是在试点试验的基础上，不断加大了改革力度。2004年3月，国务院宣布全国在5年内逐步取消农业税。目前我国多数省区已宣布取消农业税，同时在农村范围内实行“三免一补”的优惠政策。虽然农村税费改革给广大农民带来了直接利益，减轻了农民的经济负担，但短期内，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革会不可避免地对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效也参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列的严重后果。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，深化农村税费改革，减轻农民负担，规范国家和农民的收入分配关系。这将为逐步统一城乡税制、搞活农村市场、促进城乡经济协调发展创造良好的市场经济环境，同时也是新时期农村建设的基本要求。

　　在“十一五”期间，应该做好如下几方面工作：一是要按照统筹城乡经济社会发展和合理调整国民收入分配结构的要求，坚持分步实施原则，抓住当前公共财政体制改革的契机，在确保农村税费改革及逐步取消农业特产税措施取得预期效果的基础上，降低农业税税负，同时明确规定征收的农业税全部返回用于农业基础设施建设。二是在上述基础上，随着土地资源税、所得税和增殖税等税制的完善，在取消农业税的基础上，逐步建立城乡统一的现代税收制度，为统一城乡市场创造条件。三是进一步巩固和发展农村税费改革成果。不仅要加快推进以乡镇机构为主的行政管理体制改革、农村义务教育财政体制、农村公共卫生财政体制改革，稳步推进乡村债务化解工作，还要给予农村村民自治组织、文化组织等在“政务”与“村务”适当的财力支持，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。四是要按照工业化、城市化进程的客观要求，加快撤乡并镇步伐，实行并村联组，调整现行乡（镇）村布局。要研究制定乡（镇）村布局调整的总体规划，按照各地不同的具体情况，因地制宜地确定乡镇、村落的减留对象、数量、规模以及未来村镇的分布、间距、位置等。

　　完善转移支付制度，加强工业反哺农业的力度，加快城市带动农村发展

　　建设新农村明确提出了从农业支持工业，到工业反哺农业；从农村服务城市，到城市带动农村，城乡统筹发展的要求。在我国工业化初期，农业通过农业税及“剪刀差”等形式为城市工业化作出贡献，当在城市工业化具备了自我积累、自我发展的能力后，工业理应反哺农业，给予农业相应的补偿并通过政府运用财政转移支付的手段来完成。

　　当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。中央政府可通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度，作为对农民长年来巨额贡献的补偿。而且，面对我国中西部地区落后农村的实际状况，转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化发展。

　　我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。并且由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。

　　学习借鉴发达国家经验，切实推进新农村建设向深度和广度发展

　　在许多发达的资本主义国家，农村建设同样备受关注，政府不仅是强有力的组织者，而且是积极的直接参与者，并投入了大量的人力、物力和财力。法国、西班牙、意大利、德国等欧洲国家当年在工业化、城市化发展到一定阶段的时候，以国家财政所带动的投资为主，来进行农村的基础设施改造、社会制度建设，保持农村风光秀美的原貌。日本、韩国也同样都是针对工业化、城市化过程中农村出现的问题，以国家投资为主导、以国家财政用于公共设施投入增加为主要手段带动农村的建设，实行山水田林路的综合投入、综合整治以改变农村的面貌，同时保持山川秀美的农村特色。

　　西方发达国家乡村建设运动大多在政府的带动下形成较为完善且多样化的支持体系，主要包括市场价格支持、收入支付和一般服务支持三大类。市场价格支持主要指支持性收购（保护价收购）和支持价格，并按照目标价格与实际市场平均价格之差对农民进行补贴。收入支付指政府直接对农户提供补助。一般服务支持则是指政府为扶持农业，在基础设施建设、信息服务、农业科研和基础教育等方面进行的大量的投资活动。我国的近邻韩国，在其新农村运动的初期即20世纪70年代，中央政府和各级政府在人财物方面都给以积极支持，工作重点主要放在改善生活环境上。到了20世纪90年代，韩国政府认为已经完成了运动初期的政府支持、协调和推进的使命，但仍对农业本身投入相应的资金进行保护和扶持，并着重通过制定一系列扶持农业和全面发展农村经济、社会、文化、教育的政策措施，促使韩国新农村运动向深度和广度发展。

　　发达国家新农村建设运动的实践还表明，为推进新农村建设，政府应努力创造良好的社会环境，积极倡导、扶持、示范，并在财政上给予大力支持，但政府又不能大包大揽，以避免抑制和抵消农民自发、自助、协同的创造性。发达国家的实践还启示我们，必须充分结合本国农业、农村、农民的发展特点、规律，走符合国情的新农村建设道路，注重工农业之间、城乡之间、区域之间均衡发展，努力防止生态环境恶化。这些都值得我们在新农村建设的实践中认真学习和借鉴。

　　（作者单位：云南财贸学院）