促进我国农民增收的财税对策

财政部财政科学研究所课题组

　　提示：目前，我国农民增收中存在的问题主要是农业基础设施薄弱、农业科技发展落后、农业产业结构调整滞后、农民组织化程度低、乡镇负债多、富余劳动力转移难等。本文提出了运用财税政策促进农民增收的思路和相关建议。

　　加大财政投入创造良好外部环境

　　1、建立城乡一体化的公共财政框架，逐步解决农村公共产品短缺问题。从公共经济角度看，农民增收难与农村公共产品不足有很大关系。因此，财政必须着力解决好城乡公共产品供给结构失衡问题，进一步理顺城乡分配关系，调整公共财政资源配置格局，逐步在政策和投入上实现公共财政覆盖农村，建立城乡一体化公共产品供给体系，为农民增收创造一个良好的外部环境。但鉴于历史的欠账和国家的经济实力，实现城乡统一供给的目标必须有一个过程，要分步骤、分主体来实现。一是根据轻重缓急、经济条件和不同的需求层次来分步解决。首先，目前可以把农村的基础教育、乡村道路和供水供电等农民急需的基础设施和基本建设作为解决的重点；其次可以考虑农村环境治理、农村公共卫生医疗等更高层次的需求；最后经济条件发达的地方可以考虑逐步建立农村社会保障制度。二是根据农村公共产品竞争性、排他性的不同，区分出纯公共产品、准公共产品和个人产品，根据不同的产品特性分不同的主体来提供。

　　2、加强农业农村基础设施建设，为农民增收提供基础性条件。农业基础设施包括许多内容，但就我国目前的情况看，国家财政首先应重点加强大中型水利设施建设，集中力量抓好大江大河治理等骨干工程及其排灌系统的建设。对大型灌溉区普遍存在的水利设施老化失修、效益衰减等问题，应按照分级负责的原则纳入各级财政投资计划。其次，节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”，对改善农民生产生活条件、带动农民就业、增加农民收入发挥着积极作用。国家财政要进一步增加投资规模，扩大建设范围。由于农业基础设施规模大、所需资金量大、投资周期长、回报率低，即使由多个农业生产经营者联合投资也很难有较大的进展，这就要求国家财政从战略高度着眼，在政策上予以安排解决，在资金投向上予以倾斜照顾。国家在安排基本建设投资规模时，应保证预算内农业基本建设投资有较大幅度的增长。中央财政应提高用于农业支出的比例，保证农田水利等基础设施有充足的资金。并通过立法完善农业投入体制，确保农业投资的专项资金专款专用，确保地方财政将一定比例的财政收入投入农业基础设施。当前及今后相当长一段时期内，在国家财力不足的情况下，必须充分利用财政资金的导向作用，采取财政补贴、低息、定向定额补贴、税收优惠等多种方式，引导集体、农民及全社会资金增加对农业基础设施的投入。

　　3、加大科技投入，着力提高农产品质量和市场竞争力，促进农民增产增收。新技术是促进农业生产和农民收入增长的重要手段，因此，农业科技发展要通过推进新的农业科技革命，为农业、农村、农民服务，加快科技体制改革和创新。目前广大农民特别是中部粮棉主产区的农民增加农业投入的能力有限，政府可以通过免费向农民提供有关科技成果，同时支持县乡两级科技人员创建农业科技示范场(园)，加大科技推广和服务的力度。作为财政部门应加大农业科研的投入力度，或以税收形式支持农业科技成果的转化，如对农业科研单位通过技术成果转化、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性收入暂免所得税等。

　　4、加大对农村教育的投入，提高农民文化素质，加快农民增收步伐。通过加大对农村教育的投入，可以提高农民文化素质，加快农民的增收步伐。农民素质的提高首先在基础教育的发展，政府首先要加大对农村基础教育的投入，各级政府财政预算要大幅度提高农村基础教育在财政总支出中的比例。同时，通过相关措施引导农村家庭增加对子女的人力资本的投资和文化教育消费。其次，着力发展职业技术教育，对初、高中毕业后的学生进行职业技术继续教育，使其掌握有关农业生产专业知识和实用技术，提高他们应用科学技术的能力。要鼓励和支持农村教育现代化工程建设，提供优惠政策和资金支持，实施农业、农村现代远程教育工程，加快农业、农村教育信息化的进程，实现跨时空教育资源共享，提高农民整体的科教文化素质。第三，建立农业技术培训基地，对农民实行劳动技能、农业科技和经营管理培训，由此来培养造就一批有文化、懂技术、善管理、会经营的新型农民。

　　理顺财税体制切实减轻农民负担

　　1、建立城乡一体的税收制度，增加对农民增收的支持。

　　在公共财政下，本着税负公平的原则，应改革城乡分割的税收体系，建立城乡一体的税收制度。

　　2、进一步深化农村税费改革，切实减轻农民负担。

　　税费改革不仅是我国财政税收制度的重大变革，也是减轻农民负担、增加农民收入的重大举措。下一阶段深化农村税费的重点，就是在认真落实减免农业税、完善农民收入直补政策的同时，积极推进“三大配套改革”，努力解决“两大问题”，建立健全“一项监管机制”。

　　(1)继续搞好对农民直接补贴。2005年我国将进一步完善粮食直补机制，继续对种粮农民实行直接补贴，对实施粮食直补的具体办法进行四方面调整。一是要完善粮食直补方式，各省(自治区、直辖市)选择种粮农民满意的方式，确保补贴资金直接补贴给种粮农民。二要调整资金兑付方式，直接将粮食直补资金兑付给种粮农民，不允许抵扣任何税费。为了降低兑付成本，各地可采取“一卡通”或“一折通”的方式向农民发放补贴资金。三要调整资金兑付时间，直补资金一次性全额兑付，不再分两次兑付。四要完善补贴标准的有关规定。

　　(2)积极稳妥地推进“三项配套改革”。第一项配套改革是积极推进乡镇机构改革，建立精干高效的农村基层政权组织和运行机制。第二项配套改革是扎实推进农村义务教育管理体制改革，有效配置教育资源，提高农村教育质量。第三项配套改革是推进县乡财政管理体制改革，加快农村公共财政建设，调整财政支出结构，把不应该由农民负担的公共支出逐步列入财政支出范围。改革和完善省以下财政体制。

　　(3)努力解决“两大问题”。一是要妥善化解乡村债务问题。首先是要制止发生新的不良债务，当务之急是坚决禁止要求农民出钱出物出工的达标升级活动，严格规范各级各部门行政行为，严禁强迫乡村借债、贷款上项目，严厉查处向村级组织转嫁支出的行为，乡村办事要坚持实事求是、量力而行的原则，不得盲目举债兴办乡村公益事业，不得搞劳民伤财的政绩工程、形象工程。严格乡级财政和村级财务管理，完善村级财务会计制度和政务、财务公开制度，禁止高息借款，加强审计监督。其次要对乡村债权债务进行全面清理，摸清底数。在此基础上，按照先易后难、先短期后长期的原则，制定分阶段化解的目标与步骤，严格按照相关法规，落实偿还责任，逐步化解。二是要解决好农业税尾欠问题。要区分税费改革前后不同情况妥善处理，符合减免条件的，要予以减免，对该缴纳而又具有缴纳能力的，要按规定程序依法收缴。

　　(4)建立健全减轻农民负担的长效机制。继续开展农民负担专项治理工作，严格管理农村经营服务性收费，重点整治农村教育、报刊订阅、用水用电、道路修建、计划生育、农民建房、农民经商务工等方面的乱收费，继续抓好涉农税收价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村中小学收费“一费制”和涉及农民负担案(事)件“责任追究制”四项制度的落实。要切实加强农民承担劳务的管理，完善村内“一事一议”筹资筹劳管理办法，不得超范围、超标准、强行向农民筹资筹劳，更不得强行以资代劳或作为固定收费项目向农民收费。要采取有效措施，加强对涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督，加强农村经营服务性收费和农业生产资料价格的监管。抓紧建立农村税费综合监管信息系统，健全农民负担监测、监督检查、案件查处等相关监管制度。

　　提高发展能力实现收入持续增长

　　1、进一步推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。

　　首先，不断提高农产品品质。一要合理规划布局优势农产品区域，建立基地，尽快形成优势产业区域化、规模化的格局，做大、做强一批优势农产品，实现资源优势向经济优势的转化。二要突出地方特色，充分利用区域优势资源，扬长避短，培育特色主导产业。三要推进优势农产品区域布局，形成优势产业带。四要坚持市场导向，围绕市场调结构，围绕品质调结构，围绕效益调结构。五要保护生态环境，做到农业产业化与生态环境的协调发展。因此，财政部门应转变观念，自觉地适应形势转变的需要，认真研究市场，适应市场，根据市场需要优化投资结构，提高资金使用效益。要大力支持优化产业结构，要为农业结构的调整和优化，积极发挥调节、引导功能，不断增加农民收入。

　　其次，大力发展农村二、三产业。一要积极推动乡镇企业的二次创业，进一步扩充其就业容量。在新的制度环境和市场环境下，一方面利用我国现阶段农产品供给充裕、加工不足，而人们的消费需求正从初级农产品向加工产品升级的有利条件，向农产品的加工业方向发展；另一方面，利用农村第三产业发展滞后，人们对交通、通讯、保险、金融、信息、技术等服务潜在的需求巨大，有效供给不足的现状，积极发展第三产业。二要大力发展农村个体私营等非公有制经济。

　　2、鼓励发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。

　　(1)积极培育农产品专业合作组织。农产品专业合作组织对解决小生产与大市场的矛盾，增加农民收入有明显的作用。应积极推进有关农民专业合作组织的立法工作，通过立法为他们提供支持和保障。财政部门应给予积极引导：在其运转之初，给予适当的启动资金扶持；在职能范围内，指导和帮助其建立健全财务制度和办法；对其开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务给予相应的资金支持；另外还可通过财政贴息的方式鼓励金融机构为农民专业合作组织提供支持。

　　(2)大力扶持龙头企业的发展。政府部门应在财政、税收、信贷等方面给予龙头企业一定的政策支持。对符合条件的龙头企业进行的技改贷款给予财政贴息，对其为农民提供的培训、营销服务，以及研发引进新品种新技术、开展基地建设和污染治理等给予财政补助。并积极引导龙头企业更好地与农民结成风险共担、利益均沾的经济共同体。同时，鼓励农民组织起来，提高进入市场的组织化程度。

　　(3)加快建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。加快建立起比较完善的以配送连锁、电子交易、期货交易等现代市场流通业态为先导，以批发市场为中心，以集贸市场、零售经营门店和超市为基础的全国统一的农产品市场体系。

　　3、建立统筹城乡就业的管理机制，促进农村富余劳动力的转移。

　　(1)进一步打破城乡体制分割，实行统一的劳动力市场和平等就业。各部门应认真清理不利于农民进城就业的政策和法规，积极推进户籍制度改革，加快清理和取消对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费行为。

　　(2)建立健全农民进城就业的服务体系。财政应设立专项资金，在全国建立农村劳动力资源调查制度和数据库。积极探索建立农民就业援助制度和农民转移就业援助基金。同时，开放城市公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务。

　　(3)建立适合进城就业农民的社会保险体系。以农民工较为集中、工伤和职业病风险程度较高的行业为重点，大力推进农民工工伤保险。积极研究确立农民进城就业的社会保险制度基本框架，并在农民工输出和输入较为集中的地区进行试点。解决好农村劳动力在地区间转移社会保险的接续问题。

　　(4)加强对进城就业农民合法权益的保护。将进城就业农民的子女纳入当地的义务教育范围，建立进城就业农民工工资保证金制度，加强对进城就业农民的政策和法律知识教育，并建立相应的法律援助制度。

　　(5)加强农村劳动力的职业技术培训，提高农民就业能力。根据实践中探索的经验，一是建立完善的组织领导机制，形成政府统筹、分工协作、齐抓共管的协调工作局面。二是建立一套行之有效的培训管理机制。根据市场需求不断拓展培训的内涵，建立和完善农村劳动力培训网络基地，努力打造劳动力品牌。三是建立由政府引导、多元投资的培训投入机制。通过财政资金的导向作用，整合各种社会力量，加强农民工培训的投入。

　　课题指导：苏明

　　课题负责人：方仁祥 吴云法 赵云旗

　　执笔：赵云旗 孙长杰 李蕾 申学锋 冯健 陈优芳   
 
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　来源：《经济日报》