黄小宁：有效提高县级惠民资金项目效率效果的六项建议

 

　　黄小宁

　　近年来，随着中央对农业现代化和农村发展日益重视，国家在农村惠民方面的资金和项目投入大幅增长，加上随着县域经济的快速发展，县级财政对于农业发展和农村民生投入的大幅增加，有力促进了农村经济发展和农民生活水平的提高。但是，从近年来国家农村惠民资金项目建设实际情况来看，有相当数量的项目资金投入是达不到预期效果的。有的项目实施质量不过关无法使用，成为“豆腐渣工程”;有的项目不是群众需要的项目，只是成为一种摆设，成为领导的“形象工程”;有的项目建成后没有使用，过一两年就被破坏或损坏得无法再运行，成为“败家子工程”;有的项目明明是政府改善群众生产生活条件的民心工程，却得不到群众的理解支持，实施过程遇到受益对象的刁难和阻挠，强行实施的结果又造成了新的干群矛盾，而干部也有一股吃力不讨好的怨气，成为“窝心工程”;有的项目由于招标漏洞大，管理松，不但影响了质量，还出现了腐败。这些问题，直接造成了公共财政资源的严重浪费，间接地影响了党和政府在人民群众中的形象。

　　要改变惠民项目资金效率低下的状况，提高项目建设的质量和效果，必须改革项目管理，改进实施手段，改变验收办法，强化督查工作。就县一级的惠民项目资金管理实施工作来看，可从以下六个方面进行改进。

　　一、在项目分配安排布局等方面从“要群众做”变为“群众要做”。

　　各省政府每年的资金项目安排主要是年初或年底进行，先提前一个月左右通知县级对应职能部门上报资金项目安排分配使用计划，县级政府职能部门根据上级的项目要求，从未获得过同类项目的乡村中，按照上级部门许诺的数量制订方案报政府领导同意后上报。上级政府职能部门再根据县里的计划简单把关后审批。这样做的好处是高效率，十几天或一个月就能完成项目上报工作。但是，这样的项目安排方式最致命的弱点是上报的时间急，使得县级来不及与群众的实际需求相衔接，从而造成项目与群众的实际需要相脱节，起码是不吻合。有些没有积极性的或对项目没有强烈需求的村庄往往被安排了项目，项目实施起来群众往往不支持、不配合。即使项目完成，使用率也很低，发挥不了应有的功效。

　　要改变这种弊端，必须尊重群众的意愿，顺应群众的积极性。解决问题的办法如下：一是省级部门不要具体管村庄项目的安排，把这项权力留给县级政府，省级政府部门只管县级政府总量及分配原则即可;二是留给县级政府项目方案制订足够的时间，让县级政府调研和发动群众;三是县级政府可以把村级和乡镇项目申报的条件和办法提前公布到乡村，以自愿申请为原则，群众积极性高的或者产业发展需求强烈的优先安排，不申报或者群众意见分歧大不统一的不安排。只有这样改进项目的申报工作，才能体现群众的实际需要，群众对项目的实施才会给与更高的热情和支持，项目才能取得良好效果。而且这样还可以增强农村基层组织的凝聚力，因为心不齐就无法争取到项目资金。例如这几年来财政部门实施的“一事一议”项目就基本上按照这样的方式申报安排，效果良好。

　　二、在项目的设计内容实施范围方式等方面要变“长官意志”为“群众意志”。

　　目前我们大部分项目的建设都是由实施部门说了算，而实施部门又闭门造车，先交设计部门设计，设计部门有时连现场都没实地考察过，而是把其他同类项目的设计方案的数据修改一下便完成了设计，然后就是招标。也就是说，施工队进场施工前，项目实施地的群众可能都不知道他们得到了项目。这种把群众排除在项目关键环节以外的做法，结果往往是脱离群众的想法和农村的实际，而无法使用，也可能群众不喜欢不接受。

　　长期以来，尽管我们一直都强调群众路线，但大部分涉及群众利益的惠民利民项目却很少走群众路线，很少体现和尊重群众意志。“群众路线”不是拿来点缀讲话内容的空洞口号，而应该是衡量我们工作宗旨的最高标准和工作作风的最高原则。因此，凡是涉及群众的惠民项目，除了那些涉及专业技术的内容须由专业机构确定之外，实施的范围、内容、重点、方式、线路、结构、形式、风格、速度等都要尽可能地征求收益方或实施地群众意见，或由群众表决通过，有些方案甚至由群众先拿初步意见，相关部门再根据技术要求给予规范。政府应该发文对项目实施的群众参与形成刚性规定，可根据资金和项目的不同性质分类对待，不同类型项目可有不同的要求和标准，有些项目大部分内容决策权都可交给群众。甚至可以规定，没有征求群众意见这个环节的项目不能开工。

　　三、在项目决策的方式上变部门的“各自为政”为全县的“统筹协调”。

　　县级人民政府项目安排的习惯做法是，由职能部门把项目按全县的安排计划制作方案，然后上报分管领导和主要领导同意后，呈上级对应部门，上级部门一般会按照县级的意见审批。各部门各报各的项目，没有关联、沟通，更没有调适。这种沿袭十几年各自为政的方式带来明显的弊端：一是由于没有全局的统筹考虑，造成各部门项目资金布局或过多重复或形成真空区，造成一些村屯项目多得不想要或实施不过来，而另一些亟需项目的村屯却安排不到。二是由于部门各自为政，各类项目的实施不能取得“1+1>2”综合效应，甚至出现“1+1<1”恶劣后果。比如有的村安排了重点产业发展项目，通村道路却没有安排，结果农产品的运输就成了问题。

　　克服上述问题其实不难，只要把每个部门的年度项目资金计划在上报前都交政府各部门和政府班子领导把关会审，各部门根据本部门所负责的领域和重点对其他部门的项目计划进行把关让其对应即可。

　　四、在项目的验收标准方面变“建成合格能用”为“项目充分发挥作用”。

　　目前，上级部门对大部分项目，建设的总体要求是两个：一是只要实施单位能按照项目的设计和相关规定，按时按质按量完成并通过验收就算项目全部完成。二是地方特别是县级政府的配套资金要全部到位。但现在的问题是很多项目竣工后并没有发挥项目设计时应有的功能和作用。比如一些农田水利项目，建成一两年后就被废弃，更有甚者，建成日就是废弃时。又如一些农村文化室建成即关门不用，半年一年后连门窗都不见了，一些农村五保村建成后就废弃不用。造成这些现象的原因是，县级政府只重视前期建设不重视建成后的管理使用，只重视硬件建设而忽视运行机制等软件建设。县级政府只要能把项目建成验收通过，不管项目用不用得上，上级都不会追求责任。而且有的项目建成后要真正运行起来，县乡政府可能还要投入更多的资金。因此，责任心不强的政府，往往采取多一事不如少一事的办法，特别是很多县级政府因本级财力不足，在按国家要求安排县级配套资金时就很不情愿，再要他们拿配套以外的资金来保证项目的长期运行，就更是不可能的事。这样的态度导致惠民项目工作存在着一种不正常的现象：争取争取项目时抢得头破血流，施工项目时基本按时完成，项目建成后不闻不问。这个问题不解决，会造成国家资金的极大浪费。

　　可采取以下办法解决问题：一是县级政府每年的预算都要主动预留一定量的资金作为项目建成后的运行保障资金(当然不含上级规定的配套资金)，让项目运行有基本的经费保障。当然，不是所有的项目运行保障经费都由政府包揽，县级政府的自有资金毕竟非常有限，有条件的项目可采取政府、企业、群众各出一部分或者对外承包的办法。二是项目立项初期就应该对项目的运行方式、管理方式有充分的考虑和合理的设计，以便项目建设能跟建成后的运行管理制度有机衔接，而不是等到建成后再另想办法。三是项目验收后应帮助项目收益地群众建立起项目运行的长效机制，配备落实管理人员，建立管理机构。四是建议上级部门要对建成的项目一至两年后，进行运行情况或功效发挥情况的追踪调查，若发现有项目建成后没发挥作用或废弃的县(乡镇、村屯)就减少该项目数量或取消该县(乡镇、村屯)的项目安排，确保实施县(乡镇、村屯)对项目后期运营的重视，真正发挥项目的功效。

　　五、在项目资金的使用方式上变“包揽”式的帮扶为“支点”式撬动。

　　这里要分析的重点是产业扶持资金。就靖西市来说，近年来，随着国家对农业的高度重视和县本级财力的增强，靖西市在农业产业的资金扶持方面投入力度非常大。近三年，市本级财政对农业产业的扶持资金每年都不下4000万元，这些投入无疑有力推动了农业产业发展，但大量资金投入对许多产业却没有产生相应的正比例效果。比如，政府扶持的油茶、金银花等产业自投产以来的总产值，可能还不及政府扶持所投入的资金量，得不偿失。问题还是出在资金的扶持方式和扶持的理念上。长期以来，我们大部分产业资金都是包揽式扶持，大都是种苗全送，有的还送挖坑费，有的甚至连肥料都包。这种全包大揽式的帮扶容易产生以下几种负面结果：一是产业投入中没有农民自己掏钱，使许多农民认为这是白得来的，随便种种，有收入更好，没收入自己也不亏，因此不用心不珍惜，产业当然就谈不上有什么好效益了。二是一些群众本来就没有发展政府扶持的新产业的愿望，只是觉得白送的东西不要白不要，所以就抢着把送的种苗拿回来，跟玉米等传统作用兼种，有无收获就无所谓了，这就造成了政府公共资源的严重浪费。更为严重的后果是，这种包揽式扶持不但很难培育起有竞争力的产业，而且容易养成群众的“等靠要”思想和依赖思想。现在许多农村干部反映，为了增加群众收入，发动群众发展一些高收入品种和高效产业，但群众却是没有补助或补助太少不种，这种情况就是包揽式扶持的一种负面后果。

　　我认为扶持资金应该用在“支点”建设上，通过“支点”撬动更多的投入，让有限的资金得到放大：一是撬动农民，通过适当的补助补贴调动农民投入热情，农民投入了才用心呵护。最好让农民先期投入，到收获期按照农民护理水平再兑现政府补贴。二是撬动企业或产业能人，通过有效合理的补贴激励龙头企业在自身的投入或带动农民投入方面发挥重要作用。广西的很多糖厂在这种方式下运行得比较成功，糖厂先在银行贷款，然后转贷给种蔗的农户，到开榨后糖厂又统一从农户的蔗款中扣除资金还银行。靖西一些乡镇通过产业带头人带动农户种桑养蚕，按照带头人带动的面积来奖励带头人，这种做法也相当成功。三是撬动银行，政府可把扶持资金通过奖励银行、补贴农户贷款利息、建担保公司为农户担保、组织农户信用制度建设等方式激励银行支持农业。

　　六、在国家或省级在资金项目分配和管理方面变“万能”的巨细全揽为“宏观”的定规则切蛋糕。

　　国家惠民资金项目所出现的问题和弊端无疑与县级政府制度不全、措施不力、管理不严、方式不妥密切相关，但最根本的还是高层管理部门的分配管理方式有问题。不对高层的分配管理方式进行改革，单靠县级政府改进完善是无法从根本上解决问题的。

　　对省级以上资金项目负责部门有效的改革，应该从以下几个方面入手：一是定规则。每一项惠民资金项目的分配都应制定并向申请对象公开分配的原则、方法、范围、要求和县级申请的资格、条件，让县级政府对照条件自己选择、争取，而不是靠拉关系走后门“跑部钱进”。二是省级以上的资金项目负责部门或政府只管切蛋糕分总量，而不要把关到具体项目(除非一些跨县的项目)。比如安排通村公路，省级交通部门不要把关到某某村，而是把总通车里程、扶持资金总量下达到县即可，然后放权由县级交通部门具体分配到村，省级管理部门可以制定分配原则，比如必须优先安排贫困村，边境村或者群众集资部分已完成的村、通过这些办法约束县级政府的分配行为，县级确定方案后报省级备案即可。三是对县级惠民扶持资金项目分配不要过于“碎片化”，要以一般转移支付为主，给县级政府更大的空间，让县级政府能根据本县的具体情况安排，不撒胡椒粉，或一件成一件。

　　四是对项目建设的相关要求规定不宜定得过死，允许县级实施部门有一定的调整调适空间。比如一些设计时考虑不周，施工时才发现实施难度大甚至无法实施，需要作一些调整修改的项目，只要规格不降低，就应允许县级调整。五是国家惠民资金的安排，对县级政府的要求应探索建立负面清单的管理办法，比如对一般转移支付不宜具体规定要用在哪些方面，比如不能用来建楼堂馆所、不能变相用来发福利、不能用来做“锦上添花”式的形象工程等等。

　　(作者系中共广西靖西市委书记)