黄小宁：充分发挥惠民资金项目效应和效能

　　近年来，国家在农村惠民方面的资金和项目投入大幅增长，极大改善了农村的生产生活条件，有力促进了农村经济发展。但是，从项目建设实际情况来看，相当数量的项目资金投入没有达到预期效果，甚至成为“豆腐渣工程”“形象工程”“败家子工程”“窝心工程”“腐败工程”等。造成这种结果的原因很多，主要有以下几点：项目上报过于仓促来不及充分调研论证造成脱离实际和特殊情况;项目确定、设计、实施、管理不能体现群众的意志导致群众不支持;上级管理部门统得过死、管得过细使得负责实施的县级能动性、灵活性、创造性不能有效发挥;重建设轻运行、重硬件轻软件使一些项目建成却运行不起来;部门资金项目各自为战，缺乏整合和统筹;制度规定不全、管理不力、监督不够，等等。要充分发挥惠民资金项目的效应和效能，必须改革项目管理，改进实施手段，改变验收办法，强化督查工作。就县级政府的具体实施来看，可从以下方面进行改革探索。

　　在项目分配安排布局等方面从“要群众做”变为“群众要做”。目前项目资金安排主要是由上级提前一个月左右通知县级上报计划，县级根据要求从未获得过同类项目的乡村中制定方案上报上级部门把关审批。这种分配安排方式最大的好处是高效率，但最致命的弱点是上报的时间急，使得县级来不及与群众的实际需求相衔接，从而造成项目与群众的实际需要相脱节，起码是不吻合。一些对项目有强烈需求的村庄若能安排到项目则实施顺畅且效应得到最大发挥;而一些对项目无需求的村庄若安排项目实施起来群众往往不支持不配合，即使实施完成项目也发挥不了应有的功效。要改变这种弊端，必须尊重群众的意愿，调动群众的积极性。一是省级部门不要具体管到村庄项目的安排，只管总量及分配原则，把权力留给县级政府;二是留给县级对项目方案制定足够的时间，让县级调研和发动群众;三是把项目申报的条件和办法提前公布到乡村，以自愿报名申请为原则，群众积极性高的或者产业发展需求强烈的优先安排，不申报或群众意见分歧大不统一的不安排。只有在项目的申报过程中体现群众的实际需要，群众对项目的实施才会积极支持，项目才能取得良好效果。

　　在项目的设计内容实施范围方式等方面要变“长官意志”为“群众意志”。项目实施都是由实施部门组织开展规划设计，然后招标进场建设，项目受益群众根本不知情。这种把群众意愿排除在外的做法往往脱离群众的想法和农村的生产生活实际，可能造成群众不喜欢不支持甚至不接受。如前几年靖西县投入数千万元实施一项搬迁项目，新村建成3年群众仍不愿意入住，主要原因是房子的设计和房型的选择不符合农村使用习惯。为充分体现群众意志，凡是涉及群众的项目，除了涉及专业技术的内容须由专业部门确定之外，要尽可能的征求受益群众的意见，或由群众表决通过，有些方案甚至由群众先拿初步意见，相关部门再根据技术要求给予规范。要对项目实施的群众参与形成刚性规定，可根据资金和项目的不同性质分类对待，不同类型项目可有不同的要求和标准，有些项目的大部分内容决策权都应交给群众。只有尊重群众的意愿，变政府的事为群众的事，项目的实施才能得到群众的认可和支持。

　　在项目决策的方式上变部门的“各自为政”为全县的“统筹协调”。项目安排的习惯做法是由县级职能部门制定方案呈上级对应部门，各部门各报各的项目，没有关联、沟通，更没有调适。从而造成项目资金布局或过多重复或不合理。如一些村庄享受边境政策、贫困村政策、民族地区政策、联系点政策、重点土地整治政策等多重政策扶持，项目多到群众应付不过来而影响了进度和质量;而一些很需要项目的村庄却因政策原因长期得不到扶持。由于部门各自为政，项目的实施不能取得“1+1>2”综合效应，甚至出现“1+1<1”恶劣后果。比如有的村安排了重点产业发展项目，通村道路却没有安排，结果农产品的运输就成了问题。要对项目决策方式进行改革，形成项目申报会审机制，在计划上报前都要集中把关会审。相关部门要根据本部门职能所负责的领域布局和重点对其他部门的项目计划进行沟通对接，互相把关调整，实现建设项目与开发意向相吻合、项目分配与产业布局相衔接。由此可以防止相同或相似的项目在同一地方重复建设，保证各类项目资金的投入相互配套相互促进相得益彰，确保项目资金的投入与全县发展的重点领域、重点区域、整体布局、步骤途径相吻合，实现项目效应最大化。

　　在项目的验收标准方面变“建成合格能用”为“充分发挥作用”。上级层面对大部分项目建设的总体要求是：只要实施单位能按照项目的设计和相关规定按时按质按量完成并通过验收就算项目全部完成。从而导致项目工作存在着一种不正常的现象：争取项目时抢得头破血流，施工项目时基本按时完成，项目建成后不闻不问。究其原因，只要能把项目建成验收通过，不管项目能否发挥作用上级都不会追究责任，所以只重视前期建设不重视建成后的管理，只重视硬件建设而忽视运行机制的建立等软件建设，结果是很多项目建成即废弃不用或者起码也没有发挥应有的作用，造成国家资金的极大浪费。可采取以下办法解决问题：一是县级政府通过年度预算、企业群众自筹、对外承包等办法，为项目建成后期运行提供基本的经费保障。二是项目立项初期就应对项目的运行管理方式有充分的考虑和合理的制度设计，以便项目建设能跟建成的运行管理有机衔接。三是对建成项目进行后期运行或功效发挥等情况的追踪督查，确保实施单位对项目后期运营的重视，真正发挥项目的功效。

　　在项目资金的使用方式上变“包揽”式的帮扶为“支点”式撬动。在此重点分析产业扶持资金。如靖西县近3年县本级财政对农业产业的扶持资金每年都不下4000万元，这些投入无疑有力推动了农业产业发展，但扶持资金投入对一些产业却没有产生相应的正比效果。问题在于资金的扶持方式和扶持理念，部分资金扶持都是包揽式，从种苗、整地、种植甚至肥料都是政府全包。全包大揽式的帮扶易产生负面效果：一是政府投入，农民不掏钱，因此不用心不珍惜不护理，有无收获无所谓，即使失败也不心疼。二是容易养成群众的“等靠要”思想，影响群众自主创业的积极性。扶持资金如何用好，如何用出高效扶持资金应该用在“支点”建设上，通过“支点”撬动更多的投入，让有限的资金得到放大：一是撬动农民，通过适当的补助补贴激励农民主动大胆投入，农民只有真正的投入才用心呵护。二是撬动企业或产业能人，通过有效合理的补贴激励龙头企业在自身投入或以企业为平台带动农民投入方面发挥重要作用。三是撬动银行，将扶持资金通过奖励银行或补贴农户贷款利息或组建担保公司为农户担保，或组织农户信用制度建设等方式激励银行支持农业。

　　国家或省级在资金项目分配和管理方面变“万能”的巨细全揽为“宏观”的定规则切蛋糕。国家惠民资金项目所出现种种问题和弊端无疑与县级政府制度不全、措施不力、管理不严、方式不妥密切相关，但要从根本上解决问题，必须对高层管理部门的分配管理方式进行改革。对省级以上资金项目负责部门有效的改革应该从五个方面入手：一是定规则，项目分配时向申请对象公开分配的原则、方法、范围、要求和申请的资格、条件，让县级对照条件自己选择、争取，而不是靠拉关系走后门“跑部钱进”，减少权力寻租的空间。二是只管切蛋糕分总量，不要把关到具体项目(除非一些跨县的项目)。三是对县级分配不要过于“碎片化”，要以一般转移支付为主，让县级能根据客观具体情况安排，给县级更大的空间。四是规定要求不宜定得过死，允许县级有相关灵活的调整调适空间。五是探索对县级实行负面清单管理，对项目资金安排不宜具体规定要用在哪些方面，而应该限定不能用在哪些方面，比如不能用来建楼堂馆所、不能变相用来发福利、不能用来做“锦上添花”式的形象工程等。

　　(作者系中共广西壮族自治区靖西县委书记)