省直管县改革：不搞一种模式 新问题在实践中解决

　　2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。

　　人们注意到，中央近年来在不同文件中对省直管县改革问题已数度涉及，但“一号文件”中的这段话无疑是最新的表述。这也再次彰显出中央鼓励地方大胆探索、推进行政管理体制改革的决心。

　　中央编办副主任吴知论强调：“由于我国东中西部地区差异性比较大，各地情况也千差万别，不可能搞一种模式，而要从当地实际出发，因地制宜，稳步实施。”

　　地方试点先行

　　吉林、浙江、山东、安徽等省陆续推行以扩权强县为主要内容的改革试点　　

　　在中国，市与县这对长期带有隶属性质的行政关系，从上世纪90年代悄然改变。1992年，浙江出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策。迄今，浙江已连续4次出台政策，扩大部分经济较发达市(县)的经济管理权限。

　　而海南省则由于自身土地面积和人口较少，从建省之初就实行市县分治——市只管理城市本身，县由省直接管理。

　　在全国，吉林、浙江、山东、安徽等省也陆续推行以扩权强县为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县(市)进行扩权，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。

　　截至2007年年底，全国24个地区实行省直管县财政管理方式改革。

　　以大力推进试点的安徽为例。全省下辖61个县(市)，县域人口占全省的70%，经济总量接近全省一半。自2004年起，安徽在57个县(市)实行省直管县的财政体制；两年后，又选择30个县(市)进行扩权强县改革试点，探索省直管县的体制，省发改委、公安、卫生等32个部门下放143项权限。

　　5年探索，安徽财政体制改革成效明显。县域财政取得了长足发展，对全省财政增收的贡献率逐步提高。2007年，全省61个县(市)财政总收入增长34.4%，增幅高出全省增幅近8个百分点。而随着一般性转移支付和专项转移支付直接到县，提高了县级财政分配使用效率，市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题得到有效解决。

　　同时，安徽扩权强县试点的成效也很明显。扩权强县试点县与省直部门的直接“对接”，减少了管理层次，提高了办事效率。怀远县引进一个投资额2200万元的项目，仅3天就完成全部审批手续。同时，“扩权强县试点县”成了一张极具影响力的名片，招商引资吸引力大大增强。广德成为试点县后，外来投资明显增加，2007年全县实际到位省外资金32亿元、外资2964万美元，分别居安徽第一位和第八位。而且，试点县经济社会发展明显提速。2007年，全省12个试点县生产总值增长15.6%，比全部县域高0.8个百分点；利用外商投资2亿美元，增长2.5倍，比全部县域高99.4个百分点。　

　　中央态度鲜明 稳步推进、依法探索

　　“省管县”地方探索如火如荼，中央高度关注，并及时给予指导意见。

　　2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出，要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。

　　党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。

　　《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。

　　在《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中，也可以读到这样的文字：“继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。

　　2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。

　　无论是推进省直接管理县的财政体制，还是更深层次的扩权强县的改革试点，省直管县改革，都将“力道”打在减少管理环节、激发县域活力等核心方面，因而受到基层的普遍拥护。

　　“一系列中央文件对省直管县的相关表述虽有不同，但内在精髓却一致——支持和鼓励，而且态度越来越鲜明，要求也越来越具体。”吴知论进一步解释，在支持鼓励地方试点同时，强调“依法探索”表明，下一步，各地的试点探索必须坚持在法治的框架下进行，从法律层面厘清由省直管县带来的同固有行政管理体制产生的新情况新问题。“这样可以让各地的试点有章可循，良性探索。”他说。

　　吴知论表示，今年的“一号文件”将《决定》进一步细化，明确把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，更凸显出中央对“三农”工作的高度重视，“这样，中央的惠农政策可以更好更快地到达农业生产大县发挥效应，减少‘途中损耗’。”    

　　改革是大方向 新情况新问题在实践中解决

　　新老体制在相互磨合过程中，往往会产生“摩擦”。涉及省、市、县三级政府之间职责权限划分的省直管县改革，在试点中也出现了一些新情况新问题。

　　——省级政府经济社会管理权限下放不够。一些地区扩大试点县管理权限，省直部门将原来属于市里的管理权限下放到县，但自身管理权限尚未下放。“如果能够从人事、财政、经济、社会管理4个方面，同步对试点县予以扩权放权，赋予试点县与地级市同等的经济社会管理权限，将有助于实现县级政府人权、财权与事权的匹配。”国家行政学院教授汪玉凯说。

　　——政策措施需配套。省直接管理县的财政体制实行后，中央和省里的财政转移支付中，有的项目资金只对县，而经济实力弱的“穷市”就得不到优惠政策，自身发展受到影响；同时，上级安排给县里的项目还要市里配套资金，“穷市”自身财力有限，很难做到。

　　——工作程序尚待进一步规范。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。按理说，试点县有的项目应当可以直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批。而一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务；有的权限虽下放到县里，资金分配等还是按原程序运作。

　　——管理体制有待理顺。扩权试点后，试点县与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商、合作与竞争发展的关系，市县关系如何处理面临新的考验。事实上，当前不少试点县财政上实行省直管县，市县财政平行对省级财政，但除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权和绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制，出现了人权、财权、事权管理不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。

　　——省直部门人手紧张。实行“省直管县”体制后，安徽省直部门由面对十几个市开展工作，变为面对70多个市县，增加了不少工作量，但干部还是原来几个人，人员编制紧张。

　　为此，一些试点市县认为，省直管县改革涉及省、市、县政府间的职责权限划分，应整体设计，省里应成立相应的综合协调机构，统筹研究解决改革试点问题。

　　汪玉凯表示，省直管县是大方向，不断强化和完善县级政府功能也是一种必然选择，应逐步将垂直管理部门改为分级管理，以解决县里“责任大、权力小、权责不对等”等问题。

　　中央编办三司司长李晓全表示，省直管县改革出现新情况新问题很正常，随着改革不断深化和探索范围逐步扩大，以及政府机构改革的推进，这些新情况新问题将逐步在实践中妥善解决。