省直管县改革：《东北地区振兴规划》的一个亮点

　　经国务院批复的《东北地区振兴规划》已经正式公布。这份由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的“中国第一个由国务院正式批复”的地区性发展规划提出，未来要将东北地区建设成为中国综合经济发展水平较高的重要经济增长区域，并确立了“四基地一区”的目标定位。这是在我国改革开放进入关键时期，党中央和国务院“开辟东北根据地”的新战略性部署。可以说，伴随着东北地区的全面振兴，东北经济区有望成为继珠三角、长三角、京津冀之后，中国第四大经济区。实现这个目标，需要推进体制改革和机制创新，增强发展的动力和活力。在《东北地区振兴规划》中，引人注目地提出了“加快行政管理体制改革”，“有条件的地方积极推进‘省直管县’改革”。可以说，这是规划的一大亮点。

　　一

　　我国政府改革和职能转变已提出多年，但因为多种复杂的原因，尚未取得突破性进展。新形势、新任务和新发展观迫切需要行政体制和行政区划有新的突破，并进行全局性的统筹安排。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。国家“十一五”规划则明确提出今后要“减少行政层级”。总理的讲话和“十一五”规划，蕴涵着重大的政策信息和改革导向，很有可能成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制、行政区划改革已经并将继续产生重要的影响和推动。

　　除海南建省、重庆设直辖市就实行省直管县外，北京、上海、天津、浙江也是多年来保持了省直管县体制。近年来，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”和省直管县为主要内容的改革试点，即在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。有些地方实行财政体制上的省直管县，减少了收入分享的层次，增加了县级财政收入，有效缓解了县乡财政困难。而浙江的改革力度比先前更大，已进行了四轮扩权，勇敢向前走，取得了很好的效果。浙江经济的腾飞，自然有省直管县的功效。现在看来，许多省份的思路已经从“强县扩权”发展到“扩权强县”，实践中也已经不仅仅是财政上的省直管县，越来越开始接近行政上的省直管县。

　　实践证明，实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，调动县级财政发展经济的积极性；能够更好地发展县域经济，增强建设新农村的自觉性。这些能够为东北地区的振兴提供哪些启示呢？

　　二

　　其一，“市管县”模式正暴露出越来越多的弊端，应当在东北地区振兴的进程中下决心进行改革。“市管县” 弊端主要体现在“省对县转移财政时的截留和市对县财政的抽头”，另一表现则在于“项目审批权限的放缓”，其结果导致县域活力的丧失。有关专家研究指出，通过《中国统计年鉴》和《中国乡镇年鉴》的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”，三农问题的存在与市管县体制有直接关系。东北地区面临振兴的契机，已经具有改革探索的“权力”，三个省省域面积适当，交通比较发达，经济较有基础，社会比较稳定，改革的呼声比较强烈，已经具备了推进省直管县改革的条件。

　　其二，在东北地区“有条件的地方积极推进‘省直管县’改革”，财政管理体制上有四种类型可以借鉴。( 1 )以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；( 2 )以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；( 3 )以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；（4）山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

　　其三、东北地区在“省直管县”的实践中要勇于创新，需要完善干部管理制度。适当根据干部的资历、贡献等，给那些有能力、有做为的干部适当提高行政级别或升迁做好铺垫，以利于他们安心工作，甚至长期在县里任职。从全国来看，提高县级领导级别和政治待遇，有以下几种方式：一是把县委书记和正职干部由处级升为副厅级、到市委做常委等，这是海南、重庆及部分省的做法。二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员。如江苏、重庆、新疆等。三是任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记，这一方式在沿海地区强县中时常可以看到。四是下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记。五是由省级对县里的主要干部进行直接管理和调整。六是把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。2006年以来，5474名县委书记、县长集中参加了中央党校、国家行政学院等国家级干部院校建设新农村的培训。

　　三

　　实现省直管县，也就是利益的重新分配问题。从全国来看，来自省辖市一级的阻力很大，和缓点讲是市这个层级缺乏积极性。有些省份拿出的“下放几十大类共四百多条等项目审批权和人事管理权”的方案被“搁置”。原因多方面，有市里担心权力削减的抵触，有旧体制的惯性，也有体制上的不顺。省管县的体制在实施过程中遇到的最明显的矛盾是，容易遇到“两个婆婆”的难题，由于县级政府的人事权仍掌握在地市政府手中，落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府很多矛盾难以协调。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，出现了地市级政府在养路费、交通规费等的征收中出现了与县里争收的情况。而土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门在扩权政策中定位模糊，各自都有自上而下的行政管理体制，有些权力甚至是法律规定和赋予的，不敢轻易变通，垂直管理的部门也拿不准该如何配合改革推进。在国家行政学院培训的司局（地市）级学员讨论中，也有市里的负责同志认为，省直管县作为方向是赞同的，但当前改革的任务非常繁重，千头万绪，也不一定非从省直管县这个问题抓起。显然，心存顾虑，态度也不是很积极。也许这个意见还有很大的市场。

　　考虑到省直管县的复杂性，东北地区省直管县改革应当坚持因地制宜、分类管理，不搞运动，不强求一下子全面推开。一方面在具备条件的地方积极大胆探索改革路径和实现形式，也要创造条件积极扩大“弱县扩权”的试点，对经济欠发达县实行“雪中送炭”，而不是仅仅对强县“锦上添花”。另一方面，也要更多地考虑整体配套改革问题。比如，切实转变政府职能，构建公共服务型政府，减少政府干预和行政审批。调整机构设置，努力解决条条与块块的矛盾。完善地方税体系，改革转移支付制度，切实增加县乡财政收入。此外，还要根据即将召开的党的十七大和明年的两会精神，创造性地用好中央给予东北的大政策，在政府层级和行政区划改革方面，力争有大的突破，比如能否申建第五个直辖市，比如在“弱县扩权”上能否有更大的步伐，比如在行政体制上的省直管县有新的突破，等等。