推进省管县 搞活县域经济

　　中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出：“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。”

　　省管县，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。据统计，自1992年至今，全国已有20余省份试行省管县。所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种路径。郡县治则天下安，县域强则国家富。县域作为国民经济的基础经济，没有“县域”的现代化，就不可能有全国的现代化。以珠三角和长三角为例，作为带动中国经济发展的引擎，如果没有“顺德”，没有“昆山”，没有“江阴”等县域经济的涌动，仅靠几个大城市的发展，是不可能诞生神话的。如果说“市领导县”是上世纪80年代全国各地地方行政体制改革的主流，那么，“强县扩权”则是90年代以来适应地方经济发展的一种行政体制改革趋势。

　　一、浙江模式很重要的经验就是财政体制上的“省管县”

　　浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。2003年度、2004年度、2005年度、2006年度全国百强县中浙江均占30个，稳据全国第一。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。据统计，2007年全省58个县（市）的地方财政收入均超过了亿元，其中24个县（市）的地方财政收入均超过10亿元。

　　浙江从上世纪80年代开始推行市管县体制至今，在实际运作中就一直有所保留，这一在过去看来不太规范的做法，恰恰为浙江率先试行省管县改革提供了极为有利的条件。从体制上讲，行政管理最核心的内容以及行政管理最有效的手段就是财政体制与人事制度。而浙江恰恰在这两个方面保留了与市管县体制不一致的做法，这在全国各省区中是独一无二的，即县(市)财政直接对省负责，县的主要领导(正职)也由省任免。从一级政府一级财政来看，各省市区的财政应该是省管地级市和市管县，中央转移支付给省，省转移支付给市，市再分配到县。但浙江省在推行市管县体制过程中，仍然坚持行政性分权，给市、县以较大的财政自主权，财政体制结算由省管到县，而市一级不与所辖县市产生结算关系。实践证明，这一体制有利于县域经济的发展。从省管县角度来看，由于市不存在对县的财政结算关系，也可以视为省管县改革事实上已经迈出了很重要的一步。

　　上世纪90年代，浙江曾先后两次出台扩大部分经济发达县(市)经济管理权限的政策，对加快经济县(市)发展起到了良好的促进作用。早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的再次强力推动下，又将313项原本属于地级市经济管理的权限下放给了绍兴、义乌、嘉善等17个县(市)和杭州、宁波3个区(萧山、余杭、鄞州)共20个县级行政区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，大大增强了省、县两级政府管理和协调区域经济社会发展的能力，同时也在很大程度上削弱了地级市的管理权限，进一步扩大了经济强县(市)的管理权限，从而对市管县所形成的体制性障碍有所突破。

　　2006年11月份，浙江启动了自上世纪九十年代以来的第四轮强县扩权试点，浙江省委省政府下发的强县扩权试点文件中，“赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限”的条令让义乌摆脱了经济发展的紧箍咒，自此，经济社会管理权限从“县级市”晋升为“设区市”。有专家称，虽然义乌的市场环境并不会因为这个改变而发生根本性的变化，但作为市场背后无形的手——义乌市政府将从中获得更多的管理权限从而制定更多有针对性、有力度的政策促使市场良性发展。而且，义乌获得本次浙江省经济县市扩权惟一的试点资格，对“扩权”方针推行到浙江省所有经济强县，有着举足轻重的示范作用和不可估量的借鉴作用。

　　浙江县域经济快速发展的实践证明，“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择，其意义在于：

　　一是增强了县域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；二是为县域经济发展创造了更多公平的机会，提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都产生了积极作用；三是提高了县域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距离地为市场主体提供有效的服务。“自主、公平、效率”是市场经济发展的基本要求，“强县扩权”的政策选择适应了这一要求，体现了政府对经济社会发展的作用方式更加贴近于市场主体的行为过程。

　　“强县扩权”的改革收到了较好的功效。近年来，海南、重庆、山东、福建、湖北、广东、河南、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，已收到了较好的功效。强县扩权应是省直管县前的有序过渡，这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是统筹城乡、建设社会主义新农村的关键环节。“强县扩权”或者“省直管县”的改革积极推进，说明市管县体制不是一个成功的模式，它背离了当初设计的初衷。

　　二、市管县体制存在的问题

　　作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。1958年河北省撤销天津地区，将其所辖之县划归天津市管辖，开创了市管县体制的先例。1982年后，党中央、国务院充分肯定辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了市管县的新高潮。到2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上。

　　市管县这种中国特色的行政层级管理体制之所以在改革开放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制初步转轨的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显形化，需要转移出来；乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持。另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。显然，在体制转轨的初期（即市场化改革还未开始时），只能依靠行政体制的改革来满足城乡“互补”、共同发展的这种要求。当时中央推行市管县体制的主要目的，也是想通过这一行政性体制来沟通城乡社会，有经济发达的“市”带动周围的“县”和农村的经济发展。可是事实并非如此，在“市管县”体制下，县完全听命于市，许多市将县视为附属行政单位，要求县经济从属于市经济发展的需要。从天而降的市一级行政经济来源非常有限，因而只有向下获取资源才能维持自身的积累和发展。“市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡县”、“市压县”，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。因此，“市管县”体制不仅意味着省级治理效率低下，而且直接加剧城乡差别、损害区域公平。特别是1994年分税制改革后，城市集聚的要素越来越多，形势日益不利于农村发展。

　　在当时经济发达的市并不多，而在推行市管县体制过程中，大多数的“市”是有原来的“地区”演变过来的。地区本是省级政府的派出机构，“地改市”以后，“市”“成了一级实在的政府，按照我国科层制的要求相应增设人大、政协等权力组织，扩充相关的职能部门和大幅度增加人员，财政负担大大增加。由于地改市自身的经济基础非常薄弱，尤其是市场化改革以后，市级的国有经济在整个市级经济总量中的比重越来越低，于是不得不借助行政的力量（而不是正常的经济力量），更多地从所“领导”的县以下地区抽取资金和资本，以确保这个庞大的市行政机器的正常运转。

　　除了“地改市”，还有一部分是由原来的县或县级市升格为地级市，划一两县归它管，实际上是县管县的翻牌；其次还有资源型地级市。这样升格的地级市，不但不能带动所属县的发展，反而会变本加厉地从所属县及其农村地区吸取资源，投入到所谓的“市政”建设和城市化发展，以竞相提高城市的“品位”；还造成它所管的县经济落后。市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）--县（市）--乡（镇）3级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市管县，法律依据不足。目前，大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动，这与既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比较研究中的混乱。

　　市比地区管的严、管的实、管的宽，行政管理成本大大增加。以前省县之间虽然也有个中间层，但主体是地区领导体制。地区作为省（自治区）的派出机构，从职能任务、机构设置到具体的领导方法，与地级市有明显的区别。那时地区对县领导很简单、很务实，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。地区对县的领导主要是党务和行政督导，市对县的领导除党务、行政外，还包括经济事务。从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加，县的自主权明显减少，感到“婆婆”管得多了、管得严了、管得宽了，导致市和县的管理成本大大增加。仅应付市里检查接待一项，县里就应接不暇。

　　有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机关等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。同时，也就造成了人浮于世、互相推诿、互相扯皮、工作效力低下等诸多弊端。以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

　　基层干部抱怨说，近几年各地加快了行政审批制度改革力度，一批审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上趋于“空心化”，“上不着天，下不着地”。但有人就得干点事，就生出很多检查和评比，县级党政领导报怨的说：至少用三分之一时间来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。其实，现在的地级市一个很大职能是“上传下达”，在这一级“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。总之，目前的地级市管县已严重阻碍了县域经济的发展。减去这一环节实行省管县的体制改革已是大势所趋。

　　市管县违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，在人口的结构、密度、流动性，产业结构、产业集中程度，以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有着极大的差异，农村的生产和管理分散性、季节性强，城市二三产业特别是服务业集中，能量流、物质流、信息流大，因而对基础设施的需求量远远大于农村。实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。

　　三、省直管县基本具备了改革条件

　　在落实科学发展观的实践中，改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。

　　1、制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。当时设立市管县体制的初衷一方面是计划经济体制的需要；另一方面是当时交通和信息传递不发达，需要一个中间层次来加强管理，而现在这些情况都已发生了根本性的变化。社会主义市场经济体制已基本建立。

　　2、技术保障。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。火车提速，民航加快发展，高速公路、国道、省道等基础设施大大改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。省直管县的客观物质条件已经具备。

　　3、明确分工，各尽其责。随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力发展和治理乡村。

　　4、省管县已经取得成功经验。近年来，海南已完全实行省管县。重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。湖北、河南、广东、河北、辽宁、吉林等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，已收到了较好的功效。

　　四、省直管县体制改革的建议

　　（一）市县分治

　　即市只管理城市自身一块，县改由省直接管理。首先，市县分治有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制。长期以来，有人认为，这种剥夺是一个必要的过程，它虽然暂时地牺牲了农民（或农村、农业）的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件；等待城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。然而，这种想法在现实中却不断地碰壁，城市工业发展到一定的程度以后，它不是自觉地将资本、技术反馈给农村，支持农业的发展，而是投向了第三产业或城市其它产业的发展，以满足城市的高档消费和“文明生活”的需要；或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润（显然在目前条件下，将资本投向农业没有像其它产业那样可以赚取更多利润）。这样一来，城乡的差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。

　　其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。市和县是两种不同的经济体，他们各自发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展。

　　第三，市县分治有利于我国行政层级体制的有效运作，发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的行政层级很快由原来的五级变为四级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将四级政府改为三级政府（或以三级政府为主），如此将大大地优化我国的行政层级体制，最终形成完善的具有中国特色的公共行政体系。

　　（二）扩大县的行政自主权

　　在改革推进中，壮大县域经济是党的十七大提出的重要的战略布局。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减少省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。通过与县级领导同志的接触，发现他们对改变市管县体制的要求已十分强烈。在实际工作中，县级部门的同志已明显感觉到市管县体制对工作的制约影响。为了克服这种影响，有些县想借助于县级市提升为地级市的方法来解决。在当前推进区域经济发展的新形势下，这种管理体制的桎梏表现得更加明显。市际之间的阻隔，使经济区域等同于行政区域，在很大程度上制约了区域经济的发展，这种状况已到了非改不可的地步。

　　强县扩权无疑大大提高了县的行政自主权，但县一定要保持清醒头脑，给自身的发展以正确的定位，要明确自主权并不直接等于发展能力，自主权的扩大并不等于发展能力的增强。县应当正确把握自身发展潜力，在省的统领下，努力发掘适合自身实际的资源优势，在强县扩权的大好机遇下，实现县域经济的腾飞。

　　（三）转换地级市职能

　　在省管县体制之下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，地级市的行政建制应缓撤销，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。当然，由于市的主要精力不再管县，工作量必然会大大减少，精简机构和裁撤冗员也在所难免。此外，还需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，创新城市管理体制。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。

　　（四）在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构

　　目前，镇乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家免除农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，乡财乡用县管。它的逻辑就是，乡镇这一级不再作为财政的实体，也没必要继续维持作为麻雀虽小五脏俱全的行政层级，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。

　　（五）解决县级行政区划设置不合理的问题

　　我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源配置的不合理。例如，河北省与湖北省的行政区划面积都是十九万平方公里，而前者竟然比后者多出了七十个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国二十万人口以下的县有七百二十个（其中不到十万人口的县有三百一十四个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小还是经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。[4]

　　（六）缩小省级政府的管理规模和幅度。在若干年后，省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。或者适当合并某些偏远地区的过小的县，但事实上潜力不大，也不宜过多合并。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级政府的积极性，减少和避免地方主义的出现。