辜胜阻：“市管县”四大弊端 “扩权强县”五个问题

　　中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出:“推进省直接管理县(市)财政体制改革。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”就日前大家颇为关注的“省管县”问题，记者采访了全国人大常委、民建中央副主席、经济学家辜胜阻教授，主要从县域经济的角度，对这个社会热点问题进行解读。

　　“市管县”体制有不利于县域经济发展的四大弊端

　　辜胜阻说，上个世纪八十年代的“市管县”体制改革适应了当时的经济发展背景，增强了中心城市对农村发展的带动，起到了加强管理的积极作用。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，“市管县财”的四大弊端也逐渐显现。

　　一是过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，造成行政管理效率的损失。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。

　　二是城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，地位被矮化，发展机能弱化；一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张的现象，与县争资源、争土地、争项目。由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。

　　三是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下市级政府上提财权，下压事权的空间很大。县域财政的财源结构单一，财政实力弱；同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。一些地方还存在市级政府截留的现象，县乡财政负债严重。

　　四是“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强，对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。

　　“扩权强县”必须解决制约县域经济发展的五个问题

　　辜胜阻认为，“扩权强县”必须解决制约县域经济发展的如下五个问题：

　　一是县域城镇化载体不发达。县域建设缺水少电，交通不便，信息等基础设施不配套；县域城镇的文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全，相关配套服务设施缺乏；有的地方注重城镇的“硬件”设施建设，注重经济增长指标的考核，忽视经济、社会、生态、人文、环境的协调发展。

　　二是县域产业体系不完善。产业结构不合理，县域经济整体上表现出“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”的基本特征；产业布局分散，中国现有的乡镇企业大部分分布在各村庄和小集镇，只有小部分分布在县城以上；缺乏特色产业，“小而全”的现象严重。

　　三是县域财政体制不健全。县域财政的财源结构单一，财政实力弱，维持基层政府的正常运转艰难，财政负债严重。

　　四是县域金融体制不配套。国有商业银行经营的城市偏向性明显，政策性金融作用弱化，合作金融支农后劲不足。

　　五是县域建设人才缺少集聚机制。我国县域经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面，人才匮乏问题突出。