蔡立辉：省直管县推进的必要性和实施途径

　　今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。可以说，这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结，抓住了“三农”问题解决的实质，指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向，是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革，对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程，都具有重要的现实意义。

　　政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势

　　按照我国《宪法》的规定，政府层级主要以四级制为主，只是在较大的市和自治州才实行五级制。1982年，中央下发51号文件，提出要全面改革地区体制，在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。在此之前，中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从1982年推行市管县体制以后，我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主，即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。

　　一般来说，政府层级过多，会造成以下弊端:一是信息传递不畅通，信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通，容易形成压力型体制，地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势，不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高行政效能。

　　“市管县体制”的弊端

　　除上述之外，“市管县”体制还特别造成了以下问题:

　　一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，原本虚设的地区一级变成了实设，不仅增加了政府层级，降低了行政效率，而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中，加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾，加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区，由于乡镇工业的兴起和繁荣，有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当，各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争，为争取到项目，市县争相到省城跑计划、跑指标，为争取投资，竞相进行政策攀比的事情也时有发生；三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩张，城市发展没有边界，没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构；四是普遍推行“市管县”体制，在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足，对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制，不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。

　　省直管县体制对问题的解决

　　实行省直管县体制，减少了政府层级，实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上，由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节，降低了政府交易成本。二是省直管县实现了扩权强县，在行政上弱化了市对县的领导，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲，大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下，地级市的管理范围只是市区和郊区，不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。三是增强了城乡统筹发展的能力，省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理，增强了省级财政的直接调控能力，有利于有效分配和利用各种公共资源，使县市政府更有能力、有财力发展县域经济，更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。四是省管县体制下的财政体制，有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。

　　科学推进省直管县体制的途径

　　省直管县体制改革，触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面，特别是其中利益关系、权力关系的调整，必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍，要从以下方面着手科学推进省直管县体制改革:

　　一是根据各地的具体情况来确定，不能一刀切。由于各个地方发展的具体情况有较大的差异，在推进“省管县”体制改革上，要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估，不能盲目；二是尊重历史。对于已经成为市辖区的原有县(或县级市)，不应再重新改回县(或县级市)；对于还没有成为市辖区的县(或县级市)，将其从原有“市管县”体制中分离出来，直接实行省直管县，市不再管辖县(或县级市)只辖区；三是有步骤地综合推进，要综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素，将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来，实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。

　　（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师，全国政策科学研究会副会长，中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任）