陈喜生：对目前省直管县体制的五点思考

　　（一）要客观评价市管县体制。

　　目前，各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面： 一是“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。二是“市管县”体制增加了层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。四是城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。五是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象，严重影响束缚了县域经济社会的发展。

　　我们简单回顾一下市管县体制。 中共中央1982年第51号文做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制的实行对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用。还是以浙江为例，浙江对全省大多数县实行省直管，但对杭州和宁波两个市，依然实行“市管县”、“市带县”体制，这两个地区的经济社会发展水平都比较高，也没有出现市管县的一些矛盾和问题。

　　因此，有必要对市管县体制进行一次全面认真的分析研究，既要客观评价这一体制对经济社会发展的促进作用，也要找出新形势下它的不足之处，以避免今后出现“一刀切”式的改革。

　　（二）要从大的制度环境和地区差别方面来重新审视目前的强县扩权改革

　　强县扩权改革试点虽然得到各方的肯定，试点县的经济发展也明显加快，但试点过程中也遇到了一些具体问题和困难，主要为：一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”，使强县扩权受惠的县（市）遭遇一连串的尴尬。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。

　　我们注意到，很多试点省已经发现了上面这些问题，并且正在力图找到解决问题的方法。但是，这些努力在目前看来还是有限的，主要因为：首先，“强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面，它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化，而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。其次，“强县扩权”改革难以防止形成新的“诸侯经济”和市场分割。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制跟上，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“强县扩权”对省级政府管理提出了更高的要求，但“强县扩权”本身并未提供有效的约束机制。第三，各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力各异，都影响对改革的看法和推进。再加之扩权主要面向的是强县，对广大的“弱县”怎么办？是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展，如何定位地级市的功能、强化其发展等仍是值得研究的问题。

　　因此，对“强县扩权”改革的意义和价值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于毕其功于一役。

　　（三）要从国家发展的长远战略来思考省直管县和市管县的问题

　　省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。有一种观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70%左右，中西部省份县域人口比例更高，没有县域的发展，就不能保障我国多数群众的利益。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展，但必须处理好与中心城市的协调发展，只有这样才能处理好我国区域发展中的公平与效率问题。另外，从世界发展的趋势来看，全世界人口的30%以上集中在离海岸线100公园的城市里，60%以上的人口集中在离海岸400公里的城市里，发展城市能够最大限度地保证有效利用资源和减少环境污染，从中国目前的国情来看，优先发展城市仍然是一条正确的战略选择。因此，不能只考虑眼前的需要，要从国家发展的长远战略和顺应世界发展潮流这个高度，来认真思考和研究这个问题。我们的结论是，在选择省直管县还是市管县体制时，关键是看是否有利于区域内城市总量的发展。

　　（四）要研究省直管县涉及的相关法律问题

　　目前国家的法律、法规规定了一些必须由市这一级管理的事权。尽管我国宪法上没有地级市，但其长期以来，我国是按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度的，在许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确，权力下放反而与现行法律、法规不符合。当前，在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上是缺乏法律、法规方面的支持。以安徽省人民政府《关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》为例，该通知指出：“除国家法律、法规有明确规定的以外，现行须由省辖市审批或管理的经济社会事项，均由试点县自行审批、管理，报市备案。”其它省的相关文件中也有类似这样的规定，说明现行国家法律、法规中明确规定了一些属于省辖市管理的权限，这些具体规定到底有哪些？目前我们还有待进一步的研究。

　　（五）要着重研究省直管县应该具备的条件

　　目前中央发布的各种文件和中央领导的讲话精神强调的是：在具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。到底应该具备什么样的条件？还是以湖北和浙江为例：湖北是2004年推动的，20个县市，239个事项权下放，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。浙江是2002年推动的，17个县市，下放313项审批权，有一个说法，叫能放就放，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。实施的效果，湖北的情况就没有浙江那么好。浙江的成效非常明显，县域经济得到了很大的发展，有30个县进入全国百强县。为什么呢？浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。一是所辖的县较少。1980年，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1/2至1/3。 二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县在半天路程之内。三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以浙江经济的主体是县。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济、县域经济独成单元。有些地区县域经济比较落后并不是县级政府权力过小的原因，还有其它诸如地理、观念等因素的制约，不能只靠扩大县的权力就能解决的；有些市域已经形成了良好的经济发展结构，例如苏州，如果由省直管县会影响原有的良性结构。

　　从试点情况看，省直管县改革要取得实效，以下几个方面的因素非常重要：一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后．经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体，彼此除行政上的隶属关系外，经济等其它方面的关系不大。五是有相应配套的行政区划改革。六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

　　目前全国省直管县的试点工作仍在进行之中，我们要密切关注，认真调查、研究，总结经验教训，真正搞清楚实行省直管县的合适条件。