专家解读一号文件:水利建设滞后困局亟待破解

    日前，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》正式公布。这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。

　　这个综合性政策文件，以水利改革发展为主题，向全党全社会发出了大兴水利的明确信号。面对经济社会发展新形势下日趋复杂的治水新问题，一号文件为中国扭转水利建设明显滞后的局面创造了条件。那么，一号文件为什么锁定水利建设？如何完善水资源管理制度？怎样提高水利科技的技术和管理水平？落实一号文件还需解决哪些问题？带着这些公众关心的问题，记者专访了相关水利专家。

　　粮食增长率下降与农业用水资源短缺成正比

　　对中国这个农业大国而言，保持粮食增长率是确保国家粮食安全的重要前提。“然而，近30年来中国的粮食总产量年均增长率却在显著下降，已经由1978年—1985年的4.7%，下降到1999年—2008年的0.3%。”中国社会科学院农业政策研究中心教授王金霞介绍，“为此，2009年我国通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020)》。但是这一规划能否实现，关键的制约因素之一就是灌溉水资源供给能否足以保障农业生产的增长和可持续发展。”

　　让人担忧的是，目前中国水资源短缺形势正日趋严峻，农业用水比例严重下降。新中国成立初期，中国农业用水比例是97%，到2008年，农业用水的比例仅为62%。“与20多年前相比，海河、黄河、淮河和辽河的地表径流分别减少了41%、15%、15%和9%。由于地表水供给减少，农民便大规模开采地下水，导致地下水位降低、水质恶化等环境问题出现，部门间用水的竞争程度也在日益加剧，农业部门用水面临的压力越来越大。”王金霞说，目前水资源供需矛盾突出仍然是中国经济可持续发展的主要瓶颈。

　　水资源时空分布不均导致水旱灾害频发

　　不仅供需矛盾突出，而且由于水资源时空分布不均导致水旱灾害频发。中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶说，我国中、东部水土资源相对平衡的宜农区域，受季风气候影响，降雨年内分布不均、年际变幅显著，历史上就是水旱灾害频繁发生地区。此外，受全球气候变化影响，由于极端降水平均强度和极端降水值的增强，中国水旱灾害极端气候事件的发生频率和强度正不断加剧。

　　王金霞给出的历史数据表明，过去50多年中国北方主要农业区干旱面积正处于上升趋势，其中冬季和春季干旱发展较快。

　　因此一号文件提出，近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，必须大力加强水利建设，加快水利建设刻不容缓。

　　“农村水利基本设施还在吃30年前的老本”

　　农业发展历来对农田水利基础设施有很大依赖性，“从而形成了水利是农业命脉的理念与水利设施‘岁必一修’的优良传统。”程晓陶认为，“但是由于投入不足，多年来中国农田水利设施日显薄弱，水利设施老化失修和水资源利用效率低的问题日益突出，抗御水旱灾害能力明显下降。”

　　中国水利水电科学研究院旱灾及对策研究室主任吴玉成分析，目前中国农田水利设施薄弱主要表现在：一是全部耕地中有灌溉条件的不到50%；二是现有水库及配套灌区水利设施病险严重，大型灌区骨干工程损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右；三是水利设施难以适应节水要求，导致水资源浪费严重，农业水资源利用效率难以提高。

　　现在，中国农村的水利基本设施还在吃30年前的老本。“新中国成立以来，中国农田有效灌溉面积从1949年的16%提高到上世纪80年代初期的接近50%；水利基建投资占全国基建投资的比例也平均维持在5%至8%之间。然而近30年来，全国基建投资比例降低到了2%左右。”王金霞解释，“20世纪90年代中期以来，尽管中央和地方政府加大了水利设施投资力度，但相对于需求仍是杯水车薪。另外，政府部门的投资基本集中在大中型水利工程设施，对与农业生产密切相关的小型水利和农田水利设施的投资基本是空白。”

　　“因而一号文件特别强调把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点。”王金霞说。

　　水资源管理制度难以适应新形势

　　“中国传统的水资源管理制度，主要基于供给面的管理思想体系，运用工程和技术手段解决水资源短缺问题。”王金霞介绍，“但这需要强大的财政保障，如果缺乏有效的制度和政策保障，更难达到预期收益。”

　　根据中科院农业政策研究中心2004年在北方六省的实地调查显示，农业节水技术采用得并不理想，以播种面积计量的采用率不到20%。越来越多的实践表明，传统的以需定供的方式已经不能适应日益紧缺的水资源形势，目前迫切需要实施以供定需的水需求管理策略，创新水资源管理制度，运用水价和水权等政策提升管理水平。王金霞认为，所以一号文件特别强调要不断创新水利发展体制机制，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措。

　　“目前，农田水利设施末级渠系的运行和维护基本上处于无人管理状态。”王金霞介绍，上世纪90年代中后期，中国曾大力推动成立非赢利性的社会组织——农民用水协会，以承担末级渠系维护运行的职责。“但是我们的调查发现，大部分用水协会都缺乏正常运行和维护水利设施的资金，面临着难以持续发展的问题。”

　　程晓陶给记者算了一笔账，以往中国农民一年在水利上的投工投劳曾超过70亿个工日。若按每个工50元来算，就是3500个亿。但是，2004年后农村陆续取消了“两工”制度，农民在水利上的投入锐减约60%。尽管各级政府近年来不断增加了水利上的投入，达到了超千亿的量级，但是与农民义务投工投劳相比，相当于一年减少了1000至2000亿元的投入。“因此一号文件提出了建立水利投入稳定增长机制，加强对水利建设的金融支持。”

　　“要将与水资源、水生态和水环境相关的管理职能都统一到一个行政部门，推行大水利的管理体制，为水资源的综合管理创造良好的体制环境。”王金霞说，“还必须以立法的方式进一步强化和明确各个流域机构的管理权限和职能，逐步建立由利益相关方参与的民主、协调、权威、高效的新型流域管理机构。”

　　王金霞认为，落实一号文件还必须明晰水的初始使用权分配，建立健全以用水者为交易主体并在政府宏观调控下的水权交易制度，构建中国的水使用权转让法规和政策体系。

　　对一号文件中提到的推进水价改革问题，吴玉成建议，应充分利用价格和其它政策调节水的供求关系和控制水污染，建立和完善包括水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格、污水处理费和再生水价格在内的水价体系，实行统一管理，用灵活的收费方式反映供求差异，在实施农业水价政策的同时，实施与水价不挂钩的等量补贴来抵消农业水价格提高对农民收入等的负面影响。

　　水利科研管理体制改革刻不容缓

　　为实现“力争通过5年到10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”这一目标，程晓陶认为，面对新形势下日趋复杂的治水新问题，沿袭传统的治水模式已经难以凑效；简单引进发达国家的治水新理念与新技术，也难以回避国情差异。因此，必须从基础理论、应用科学与应用技术三个层次上，全面加强水利科技的研究。但就目前的科研管理体制来看，基础性、战略性、前瞻性的水利科技研究仍面临着很大困难，特别是站在国家高度上进行的跨学科组织的研究课题很难取得实质性进展。水利科研管理体制改革，已经到了刻不容缓的地步。

　　吴玉成认为，目前中国的抗旱减灾能力偏弱，评估农业抗旱能力一般从水利工程、经济实力、生产水平以及抗旱组织几个方面建立评估指标。然而据此进行的研究显示，中国的评估抗旱能力强弱指标仍处于探索和完善过程中。他说，中国的抗旱科技水平也亟待提高，目前中国在干旱监测、评估、预警技术及完善的网络体系、抗旱节水灌溉技术方面，还没有做到以人为本、以防为主和防抗结合；没有做到抗旱工程与完善的非工程措施有机结合，这对水利科技工作提出了更高的要求。

　　专家们要求建立水资源技术标准体系，不断推进水资源监测、评价、统计、用水计量和实时监控等水权制度建设的技术支撑体系建设。