2005年01月02日 来源:西南交通大学 作者:刘鸿渊 蓝辉旋
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刘鸿渊 蓝辉旋

  发展西部县域经济是事关中国现代化建设全局的根本性的战略问题。我国共有2861个行政县,其中西部占897个,占全国的31%。全国县域内国土面积896万平方公里,占全国县域内国土面积的59%。全国县域人口总数达9.35亿,西部县域人口总数2.1亿,占全国总人口的23%,2001年全国县域经济的国内生产总值达到5.4万亿元,占全国国内生产总值的56%。从西部县域所拥的总体规划、国土面积、人口比例以及经济总量看,西部县域经济在我国整个县域经济体系中都占有重要的地位,扮演着重要的角色。进入新世纪,西部地区在计划经济体制下的资源优势已很难单一因素地成为竞争优势,由于受经济发展阶段和总体消费水平的制约,西部的市场容量增长速度落后于整个国民经济的增长速度,直接影响到西部县域的工业化进程。如何利用新经济和新的市场环境变化克服西部县域经济发展过程中的结构性和阶段性矛盾,制定与西部自然环境、社会环境、经济发展阶段相一致的经济发展战略已成为我国宏观经济和区域经济发展过程中的问题,备受社会各界的关注。
  一、西部县域经济发展的现状分析
  
近年来,随着我国经济体制改革和对外开放的不断深化,我国宏观经济环境发生了根本性的变化。宏观经济环境的变化不仅影响到了工业经济,而且也影响到农业经济和地方经济。西部县域经济作为西部经济地域系统的基本层次和基本单元,在新的更为激烈竞争的宏观经济环境条件下,表现出新的阶段性特征。
  (一)西部县域经济发展落后于东部县域经济,且西部县域经济内部结构不平衡。2002年全国县域经济基本竞争力评价中心会同中郡县域经济研究所、经济日报《县域经济》周刊、中国区域经济学会等部门和有关专家学者,完成了第二届全国县域经济基本竞争力评价。从评价公布结果看,全国2001年县域经济GDP超过50亿元的共有262个,其中东部地区191个,占总数的73%,中部地区52个,占20%,西部地区19个,占7%。在评出的全国县域经济基本竞争力等级中,在竞争力最强的A级中,东部地区有160个,占总数的80%,中部地区有30个,占15%,西部地区有10个,占5%。在竞争力最终的县域经济中,东部地区为10个,占总数的4%,中部地区有36个,占总数的14%,西部地区有206个,占82%。在比例缘木求鱼上,西部县域经济的综合竞争力虽有所增强,发展速度也有所提高,但东西部结构性差距并未得到的根本性好转。与此同时,在西部的12个省市区中,县域经济发展不平衡现象仍然存在,发展较快的县域经济与发展缓慢的县域经济存在着较大的差距,集中表现在西部的百强县的数量占西部县域经济单位897个的11%,人口占西部县域经济总人口的25%,而创造的国内生产总值(GDP)占西部县域经济总的GDP的38%。
  (二)西部县域经济的工业化进程缓慢,经济竞争优势日益凸现。西部地区自然资源丰富,但深加工能力明显不足,转化为最终消费品的生产能力不足。资源流向东部地区,寻求高额利润是西部县域经济在市场经济条件下的一个显著特征。20世纪90年代中期以来,随着我国产业结构的调整和升级,西部县域经济发展由主要受资源约束向受资源和市场双重约束转变,其直接影响和后果表现为:一是随着资源的进一步开采,资源枯竭现象日益严重,在开采成本增加的同时,由于资源的过度开采而带来的环境污染和生态平衡问题日益明显,项目的投资效率降低和风险加大。二是支撑西部县域经济的乡镇企业由于市场环境变化和竞争强度的加深,普遍表现市场的不适应性,加之自身规模小、产品档次低、管理水平低、生产缺乏规模效应,产品缺乏竞争力,导致乡镇企业效益普遍滑坡,陷入生存困境。上述两方面的影响导致西部地区的财政收入拮据。为保证基层政府的正常运转,西部地区加大了税收的征收力度,从而使西部地区的宏观税负普遍高于东部地区,使东部地区形成“凹地效应”,西部地区的资源、人才和发展势头较好的乡镇企业纷纷东进。西部县域经济发展所需要的基础性资源和生产要素流向大中城市和经济发达地区,加大了西部县域经济的地域劣势,成为制约西部县域经济的最大障碍。
  (三)西部县域经济发展滞后直接影响到农民收入增长,农民收入增长缓慢反过来制约着西部县域经济的发展。虽然县域经济是一个复合概念,是包括国有、集体、个体、私有和混合经济在内的农村经济和经济的综合,以农业和农村经济为基础。在我国广大的西部地区,农业人口比例,农业在整个西部县域经济中占有重要的比重,仅2002年,西部各省的GDP构成中,第一产业约占有30%,高于东部10个分点。在广大西部地区,种植业依旧是多数农民的主要收入来源。由于种植业弱质性的存在,决定了农民收入对自然环境、土地数量、农产品市场的强依赖性。在广大的西部地区,一是由于长期滥确滥伐和大量使用农药、化肥,西部地区的自然环境日趋恶劣,土地沙化和板结现象严重,干旱少雨与洪涝同时存在,农业生产的不确定性加大。二是进入20世纪90年代中期,由于年年的农业大丰收,农产品的市场供求关系发生了巨大变化,农产品价格持续下跌,农民增产不增收,收入增长受到市场阻力。三是在西部地区,县域经济发展缺乏新的经济增长点的背景下,各县财政收入难以为继,县乡财政拮据,财政应对农业的投入明显减少,与农民生活和农业经济发展密切相关的农村公共产品供给匮乏,直接影响到西部农村经济的发展后劲,从而影响到西部县域经济的发展。四是由于财政支出刚性,许多地方政府直接将财政风险转嫁到农民身上,通过增加名目繁多的费用征收,加重农民的负担。从短期看,农产品跌价、农民负担加重与农业生产条件改善滞后会严重影响到农民的现实收入和消费支出。从长期看,必将导致以当地农村市场为主体,以当地农民为主要消费群体的县域经济失去了市场支撑,反过来制约了县域经济的发展,从而形成县域经济发展过程中的恶性循环,而不能自拔。
  二、推进西部县域经济跨越发展的对策
  虽然从总体上分析,西部县域经济是多元经济,既包括农业、工业和服务业,又包括农村经济、城镇经济和工业经济,但农村和农村经济在今后相当长的一段时期内依旧是西部县域经济的主体。在新的历史条件下,以农村和农村经济为构成主体的西部县域经济的发展直接关系到整个西部经济发展目标的实现,关系到脱贫致富,关系到“三农”问题的解决,关系到边疆少数民族地区的稳定和全面小康社会目标的实现,必须引起高度重视。从以上分析可知,西部县域经济所表现出的阶段性特征说明,西部县域经济落后于东部既有自然方面的原因,又有历史的原因,是多因素综合作用的结果,由此可见任何单一的发展思路对西部县域经济的发展都是无能为力的。因此,西部县域经济的发展必须从全局性、系统性出发,立足于西部自身实际条件,立足于国内外两个市场和国家经济的发展阶段,这不仅涉及到西部县域经济发展战略问题,而且也包括战术应用问题。
  第一,以资源优势为依托,发展特色经济。一个国家和地区竞争优势的取得的关键在于其对自身优势的认识和把握,这客观上要求在发展县域经济的战略决策中,要注意县域经济的比较优势。在西部地区,由于各县所处地理位置不同,周围的经济环境有差异,其表现出来的经济比较优势也千差万别。有的县域矿产资源丰富,有的县域内旅游资源独具特色,有的县域农业条件优势,有的县域人口密集,市场潜力大,有的县域内企业存量资产大,工业基础雄厚等。因此,经济发展和产业结构调整的目标和方式不能强求一致,其关键是从经济球化的角度,立足于国内外市场,发挥自己的比较优势,克服比较劣势,依托本地优势要素,参与市场的交换和竞争,形成具有特色的产业和战略产品体系。显然地,西部县域经济的发展和优势作用的发挥是以市场的参与和交换为前提条件的,而这一切成效的取得是以一定范围内,也就是在一个县所辖区域内的特色经济的形成为发展为基础的。对一个县而言,由于受资金、人才、技术以及市场条件的限制,不可能发展全方位、全门类经济,而只能依托本地的比较优势来发展和形成特色经济。实践证明,一个地方只有所为和有所不为,经济才能更好的发展。
  第二,充分发挥民间资本的作用,发展民营经济。资金是西部县域经济发展的关键性制约因素。从所有制角度和工业布局分析,我国国有经济主要集中在大中城市,县属国有经济比重很低,有些大型国有企业虽然位于县辖范围内,但企业隶属关系却不在当地,而多数县域经济是以非国有制经济,特别是个体经济为主体的经济,这在广大的西部地区表现尤为突出,这客观上为西部县域经济的发展创造了良好的基础。事实上,从我国目前县域经济发展的总体态势看,一个县域经济的民营经济成分的多少、发展好坏直接关系到县域经济的总体经济实力和发展活力。2002年评选的全国百强县都是民营经济发展态势良好的县。从目前西部县域经济所处的阶段看,如何利用好民间资本具有重要现实意义。从资金需求看,首先由于历史原因,在我国的广大的西部地区,国家对农业投资欠帐较多,与农业生产紧密相关的农田水利设施落后,农业生产技术推广应用流于形式,农业生产的进一步发展对资金有着巨大的需求。虽然农田水利设施属于地方性公共产品的范畴,从理论上应有地方政府提供,但是由于农田水利设施的受益主体明确,私人生产是完全可以的。政府的适当补贴和政策支持可以大量地吸引民间资本进入农村公共产品领域,达到迅速改善农村生产条件和农民的生活条件。其次,在广大的西部地区,县属国有企业和乡镇企业由于产品的原因而陷入困境,更新改造需要大量的资金。巨大的资金需求单方面依靠国家显然是不现实的,必须多渠道筹集资金。从资金供给看,在我国东部地区,许多企业由于产业结构调整、升级和竞争加剧,如何降低成本、增强竞争力成为东部企业所面临的现实问题。西部地区广大的市场空间和较低的生产成本为西部地区吸引东部地区的企业在西部投资创造了条件,是西部地区吸引东部民间资本的基础。多年来,西部在东部打工的农民不仅积累了一定的资金,而且积累了技术、市场、管理经验,为回乡创业奠定了基础,只要政府正确引导,农民回乡创业必将成为西部县域经济增长的重要组成部分。
民营经济具有经营机制灵活,市场竞争意识强,对政府依赖性弱的特征,只要政府在产业政策和市场服务方面加以引导,其发展速度是不可想象的。民间资本能否转化为民间投资,从而为发展西部县域经济服务的关键是在一个县域内是否具备鼓励和吸引民间投资的制度环境,而鼓励和吸引民间投资制度环境的形成在于政府对民营经济的认识和支持程度,这是保证县域经济快速发展的关键。
  第三,加快城镇化建设,实现农村剩余劳动力转移。一般意义上,我国现有农村剩余劳动力的转化问题已成为解决“三农”问题的关键性问题,也是县域经济发展的关键。实践证明农村剩余劳动力的成功转移不仅可以增加农民收入,促进农村的经济发展和稳定农村社会秩序。同时,农村剩余劳动力的成功转移和农民收入的相应提高,从而使其成为一个新的较高层次的消费群体,对启动内需要着积极的意义。从目前中国的现实盾,加快城镇化建设不仅可以有效地吸纳由于农业产业化和先进农业生产技术应用而产生的农村剩余劳动力而且可以有效地促进县域经济的发展,这对于农业人口比重较大的西部地区尤其重要。目前,西部地区的城镇化建设的顺利推进必然解决好“引进来”和“留得住”两个方面的问题。由于西部县属企业的改制和破产,在广大西部地区存在大量的城市下岗工人,西部农村剩余劳动力的转化与东部工人,西部农村剩余劳动力市场结构,因此,西部农村剩余劳动力的转化不能仿效东部地区,政府的引导在西部农村剩余劳动力的转化过程中具有特别重要的作用。从目前的劳动力市场结构和农村剩余劳动力的年龄特征、文化程度、劳动技能等因素考虑,各地地方政府的引导作用在“引进来”和“留得住”两个方面。所谓引进来就是地方政府要根据本地区的优势,从一定的区域经济分工协作,做好小城镇的发展规划,包括产业、公共设施、相关服务,为进城农民创造良好的创业、就业环境。相对于引进来,留得住在西部的小城建设中更具现实意义。从短期看,留得住目标的实现必须解决好农民的眼前的经济生活来源,为农村剩余劳动力创造一个良好的居住环境、就业环境。从长期看,政府应搞好宏观规划,以产业发展为依托,深化投资体制和户籍制度改革,健全社会保障体系,使农民进城没有制度性障碍。引进来、留得住目标的实施要求政府一方面广泛地筹集资金,解决城镇化建设的资金制品,另一方面政府必须在政策上鼓励、支持具有较强吸纳能力的劳动密集型经济的发展。
  第四,进行制度创新,理顺县域经济运行机制。20世纪80年代初期,我国县域经济由于农村家庭联产承包责任制的制度创新,极大地提高了农民的生产积极性和劳动生产率,县域经济也得到了较快的发展。在新的历史发展时期,西部县域经济的发展同样需要制度创新。当前,西部县域经济制度创新主要对象是农业产业化、农民户籍制度改革和县属国有经济、乡镇企业产权制度创新。首先,县级政府作为县域经济的宏观调控主体,应根据各自的实际情况,尊重群众的首创精神,发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,在政府上为县域经济的制度创新创造宽松的环境。制度创新的目标是通过对农业生产制度、产权制度和社会组织制度的调整和完善,建立一套适应社会主义市场经济体制要求的西部县域经济发展新体制和新机制。其次,西部农业产业化必须突出“特色”二字。面向国内、国际两个市场,因地制宜地调整产业结构,以现代农业为基本方向,提升产业结构,以现代农业为基本方向,提升产业结构,培育发展新兴种子农业、生物农业、绿色农业,延伸农业生产、加工、贸易的产业链,形成较为合理的和善、粮经、农林和内外销的市场结构。再次,改革县属国有经济产权制度,用高新技术改造传统的乡镇企业,在做大和做强两个方面下功夫。做大要实现从小批量、粗放型向规模经济、集约型转变。做强要引导县域经济向小而专、小而精、小而优、小而特的方向发展,形成一批“小巨人”。第五,提高财政资金使用效率,加大财政对农村中小型基础设施和教育的投资力度。长期以来,由于受财政体制的影响,国家对县及县以下的财政投入不足,农村公共品供给短缺。特别是1994年的分税制的实施,由于财权和事权的不对称,造成县乡财政困难,农村公共品供给进一步恶化,制约着县域经济的发展。为了发展基础设施和社会事业,地方政府就只能向农民收钱,不可避免地加重农民的负担,严重制约着农村经济的发展,弱化了县域经济的基础。目前,发展县域经济必须解决现行农村公共物品供给主体、表达机制,决策机制、融资方式,逐步把县及县以下的农村中小型水利工程、乡村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设,纳入政府基本建设投资的范畴和财政的支出预算。以计算机技术为代表的新技术革命,改变了经济增长的要素结构,人力资本对经济增长的作用显著增强,人力资源已成为各种经济资源中最重要的“第一资源”,对一国经济发展是如此,对一个县域经济发展也是同样如此,这客观上要求县域经济发展过程中,不仅要重视基础设施建设、制度环境建设,而且应该特别重视发展教育和培养人才,特别是农村义务教育和农村技术人才的培养,这是西部县域经济可持续发展的关键,因此必须加大农村基础教育和职业技术教育投资力度。
  在我国县乡财政普遍比较困难的情况下,上述目标的实现,一方面依赖于上级财政的支持,特别是财政支农专项资金的及时到位,另一方面在财政比较困难的情况下,在财政资金的使用安排上,应突出重点,集中有限的资金解决好制约经济发展的关键性问题,提高财政资金的使用效率。现阶段,县级政府在为农村经济发展方面应重点突出服务体系建设,集中资金,重点建设农业信息服务、科技推广、农产品质量标准和安全监督三大服务体系。
  西部县域经济的发展较东部的县域经济的发展具有更多的困难,涉及面广,是一个需要认真研究的课题。发展西部县域经济不仅要求作为县一级政府的经济发展思路正确,政策措施具有很强的可操作性,同时还要求国家在金融服务,财政政策以及财政体制改革方面,给予西部农村经济和县域经济强有力的支持,促进农村金融体制创新、农村财政体制的创新,改善西部县域经济发展的外部环境。同时要求西部县域经济建设和发展的参与主体的广大西部地区的农民也要更新观念,积极地参加到西部县域经济的发展和建设中。西部县域经济的发展事关我国宏观经济的运行质量和持续健康发展,事关“三农”问题,事关全面小康社会目标的实现,应引起社会各界的广泛重视。

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