县域经济及其发展思路探索

嘉应学院县域经济研究所所长　闫恩虎  

  
    摘要：21世纪，县域经济作为我国全面建设小康社会的基本载体，已成为关系提高综合国力全面推进现代化建设的战略问题。目前，我国县域经济的主要特征是差异性和发展的不平衡性，另外还有一个明显特征是发展的自组织性。2052个经济县域，虽然各自情况千差万别，但在发展思路和产业组织上又有许多共同点。笔者将此概括为县域经济的一、二、三、四、五、六。“一”是指“一县一色”的发展战略；“二”是指必须要消除的城乡二元结构矛盾；“三”是指要从根本上解决三农问题；四是指全面促进县域经济发展的“四化”进程——市场化、工业化、农业产业化和城镇化；“五”是直接壮大县域经济的五股力量——民营经济、园区经济、配套经济、生态经济和劳务经济；“六”是指县域经济发展必须正确处理的六大关系——人地关系、发展与改革的关系、政府与企业的关系、外资与内资的关系、引进人才与留住人才的关系以及县域金融环境中贷款难与难贷款的矛盾关系。      

    一、 县域经济内涵辨析
    中共十六大报告提出“壮大县域经济”的号召，这是中央党政文件第一次使用“县域经济”这一概念。以前多用“县级经济”概念。其实，“县域经济”和“县级经济”是两个性质不同的概念，后者是行政经济概念，而前者则是区域经济概念。就目前而言，“县域经济”应该是和“城市经济”相对应的概念。“县域经济”指的是以行政县（包括县级市、旗等）为区域范围，以县一级独立财政为标志，以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层次经济要素间的联系为基本结构，通过双向反馈的人力流、物资流、资本流和信息流而发挥整体功能的经济系统。[1]属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次。县域经济单位应该是县级经济单位中除去市辖区。目前我国县级行政区划共2860多个，其中市辖区808个，这样算来县域经济单位大概2052个。考虑到目前中国虚拟城市化现象严重，有的将50个财政收支和市政建设相对独立、并且能够提供完整 的社会经济统计资料的市辖区也纳入“县域经济”范畴，（邱晓华，2003） 这样目前我国县域经济单位大约2100多个。目前我们讲“县域经济”，内涵上有三个特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构（城市、乡镇、农村）；二是典型体现中国传统社会经济的二元结构矛盾（主要指城乡二元结构矛盾）；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。县域经济作为一种中观经济，不仅是国民经济的重要构成部分，而且也是国民经济最基本的运行单元，是国家政策最主要最直接的操作平台。据2003年底统计，2002年全国县域经济的GDP总量达到5.7万亿元，占全国GDP总量的54.5%；全国县域人口总数9.35亿，占全国总人口的73%；全国约7亿多经济资源人口，有3.6 亿从事农业，1.8亿从事农业相关产业。农业是县域经济在整个国民经济体系中所承担的重要分工，县域也是我国农业发展的主要地域依托。县域经济肩负着保障国家粮食安全的重要职责。县域乡镇企业占据全国工业经济的半壁江山。县域，也是目前我国弱势群体的最主要集聚地和各种社会矛盾的集聚区、高发区，是我国“三P”(pollution---污染、 population----人口、 poverty---贫困)问题的集中区域。这说明，县域经济不仅是国民经济的基础，而且直接决定着中国绝大多数国民的收入和就业，是名符其实的“国本经济”“民生经济”和“稳定经济”。县域，既是生产大场所，也是消费大群体。在县域范围内有五六万个小城镇和集镇，集中了全国大部分购买力，占全国零售商品总额的1/2以上，加上农民从城市购买的部分，则达到70%以上，集中了货币流量的60%。目前全国县域国土总面积896万多平方公里，超过国土总面积的93%。这就是说，县域也是我国社会经济发展的生态基础，是城市及其城市经济发展的生态屏障，县域经济也就是最基本的生态经济。2002年全国县域经济GDP增速11.3%， 远高于全国平均数的7.8%，其中基本竞争力提升最快的百县（市）GDP增速达到28.2%。江苏昆山更是创下每天利用外资1000万美元、平均每天出口1000万美元、每天财政收入1000万元的记录。这说明以百强县为代表的县域经济板块已经成为我国经济新的增长极。21世纪，县域经济作为全面建设小康社会的基本载体，是进入工业化中期后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器。县域经济的发展已经成为关系提高综合国力和全面推进现代化建设的战略问题。 

    二、 目前我国县域经济发展的总体特征
    目前，我国县域经济发展的总体特征首先是差异性和不平衡性。差异性，首先从县域 气候条件讲，2100多个经济县域，分属6个不同的热量带和一个特殊的青藏高寒区，纵跨纬度约50度，海拔差约4000米；其次从县域地理条件讲，有山区县（占43%），丘陵县（占26%）、平原县（占31%）；另外再从经济地理角度讲，可以分为沿海开放县、城郊县、传统农业县、山区县和牧区县五大类。不平衡性，首先从县域经济系统的时空演化阶段讲，有传统阶段（城乡分离、自组织发展）、发展阶段（城乡对立，向心运动）、一体化阶段（城乡融合、和谐发展）；其次从县域资源开发与产业结构的演变上讲，有资源开发型、资源开发与加工并重型、工贸型；再次从县域经济系统的空间结构演化上讲，有单核型（县城独大，城镇化水平低）、双核型（有两个中心城镇发挥凝聚核作用，但经济辐射尚不能统摄全县域）、群核型（中心镇和大部分建制镇都已成为专业镇，产业发展分工协作）、单核复合型（县城作为行政核、管理柄和经济芯同各中心镇、建制镇协调运作）；另外从区域分布看，东部沿海地区的县域经济发展较快，目前中国的百强县绝大多数集中在这一区域，中部次之，西部落后。据中郡县域经济研究所等的评价结果：在第三届全国县域经济基本竞争力最强的A级中，东部地区占先78.5%、中部占15.5%、西部占6.0%；在最弱的J级中，东部占0.9%、中部占8.0%、西部占91.1%。[2]东西部差距非常大。最后从发展现状讲，有富裕县、发展中县、贫困县，其中直接差距，据2001年底的统计，有县域GDP超过400亿元的，也有不足1亿元的；有县域年财政收入超过80亿元的，也有几千万元多一点的；有县域人均GDP近4万元的，也有才300元的。其中人均GDP最高的100个县市是最低的100个县市的14.3倍。省内差距：东部以浙江为例，发达县人均GDP平均是欠发达县的3倍多，人均地方财政预算收入发达县平均是欠发达县的2.6倍；西部以内蒙古为例，2002年，GDP最低县不及最高县的1.5%，人均GDP最低县不及最高县的1/10；广东省南海市2002年一般地方预算收入达到80亿元，但广东省一般地方预算收入不到亿元的县（市）仍有37个，不到0.5亿元的有12个。其次，整体落后性。县域经济是整个国民经济的薄弱环节，是一种弱势经济。目前县域经济产业结构陈旧、产业投入严重不足，县域中小型企业融资困难、产出效益低，县乡财政普遍拮据，已经失去调控和支持经济发展的应有职能，基础设施落后、公共品缺乏，加之农村广大的贫困面，造成推动县域经济高快发展的社会活力严重不足。2002年，县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县比重达73%，赤字总量占地方财政总量的77%，拖欠工资费用现象在大多数县域很普遍。根据2002年底的统计，目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入计算在内），全国约有55%的县靠国家财政补贴，仍有2/3的农民由于收入低而缺乏基本的消费能力。[3]另据调查，目前全国仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，[4]206个县没有律师。城乡二元对立相当严峻。另外，我国县域经济还有一个明显的特征，即基本上都处于自组织发展状态。没有什么统一范式或模式供使用或借鉴，发展的动力来自各自因地制宜的规划和开发，即对各自“后发优势”的认识利用已及对“特色经济”的掌握和发展。

    三、 目前发展壮大县域经济的思路探索
    理论界反复强调：发展壮大县域经济是一个新思维。就是说发展县域经济既需要理论创新、体制创新，也需要观念创新和组织创新。创新和特色是目前促进县域经济高快发展的两大主题。虽然目前我国县域经济的差异性很大，但同是县域，有着共同的组织结构和体制环境，在发展战略、产业组织和经济管理上也有共同的思路可资认识和借鉴。笔者将此概括为中国县域经济发展的一、二、三、四、五、六。下面一一陈述，供大家探讨。
    所谓“一”，是指“一县一色、一乡（镇）一业，一村一品”的县域特色经济发展思路。虽然县域资源（包括自然资源和人文资源）是有限的，但特色性很强，且在区位上具有整体性的特点，宜于形成别具一格、集中一点、成本领先的特色产业。将此特色产业作为县域经济的主导产业，培育龙头企业。如果进一步实施以市场为导向、以营销为龙头、以制度为保障、以科技为动力的品牌建设战略，让一个产业、一个产品或一个品牌成为县域的代名词。然后发展相关的辅助产业，让产业链向乡镇延伸，打造各种专业镇，形成“一镇一业”的格局。再通过小城镇集聚各种乡镇企业，完善农村服务体系，搞活村级经济。那么这个县域的经济就搞活了、真正的发展起来了。“一县一色”的发展战略是必须强调的，因为县域资源资金有限，特色产业的选择绝不能盲目效仿、重复建设，也不能盲目求快求大。要认真探讨评估，找准有明显优势的特色经济发展路子。象山东高唐的时风农用车、河北武邑的保险柜业、宜兴的陶器业、金华的火腿制作、林格尔的“蒙牛”鲜奶业，鄂尔多斯的羊绒衫、三水的“健力宝” 等。一个优势特色产业就能盘活一个县的经济资源。由于县域资源有限，竞争性强或对规模和集中度要求过高的产业，不宜作为主导产业，以免后续力不足。应根据县域实际，重点培育诸如食品、饲料、建材、能源、采矿冶金、化学、森工、造纸、包装等产业。要求是产业本身有较高生产效率、较强的竞争实力、能形成较大规模、市场有较大弹性、具有明显的资源和区位优势、能带动和促进县域其它相关产业技术进步和发展的“朝阳”产业或有市场潜力的传统产业。
    所谓“二”，是指必须要消除的城乡二元结构矛盾。目前我国的城乡二元结构渉及户籍身份、土地制度、收入分配、公共财政、社会保障等多方面。城乡二元结构矛盾是目前我国县域社会经济发展中存在的主要问题，也是障碍县域经济高快增长的社会痼疾。既是历史问题，也是现实问题。是一个需要较长时间才能根本解决的问题。目前迫切要作的而且必须是切实有效的工作有两个：一是改革社会保障制度，逐步建立城乡一体化的社会保障体系。让农民和城镇居民享有同等的社会权利和社会福利，这是在精神上消除城乡差别的根本要求，也是“国民待遇”的基本体现。然而，目前要真正作到这些是非常困难的，也是不现实的。根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据：“仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，占当年财政收入的114%，而其保障的人口仅占全国人口的1/10。”这就是说，如果按照目前“城保”标准来搞“农保”，将全部中央财政用上也不够！比较可行的是各县域政府能否尝试建立一种与集体经济组织和土地收益制度相联系的有别于“城保”和“农保”的特色县域社会保障体系，真正能够让农民感受到社会进步和政府努力给予他们的生存关怀。[3]二是大力推进县域城镇化进程，从根本上消除城乡差别。城镇化的发展，直接推动新型工业化、农业产业化和非农化，减少农民数量，促进农业工业化和专业化生产，普及现代科技和现代文明，全面提高农民生活条件和素质，使他们真正成现代社会的文明市民、公民，从根本上消除城乡二元结构矛盾。可以说，人类社会发展的文明史，就是一部顽强地从丛林走向平原，从乡村走向城市的演变史。中国县域城镇化的发展将从根本上促进几亿农民摆脱千多年小农经济的束缚，融入现代文明。这不仅是中国社会经济发展的里程碑，也是人类文明史的巨大飞跃。
    所谓“三”，是指必须从根本上解决三农问题。三农问题是县域经济的核心问题。三农问题既是历史问题，更是制度设计问题。制度歧视是造成三农问题的根本原因。城乡分异的户籍制度造成农民不平等的社会身份；长期失衡的产业政策和财税政策造成农业根本性落后；不合理的公共财政分配 体制是造成农村封闭落后的根本原因。改革的思路：一是废除现行不合理的户籍管理制度，按照国际惯例建立通一的以身份证管理为核心的人口流动制度，实现以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农人口，使户籍登记能准确反映的居住和职业状况。并将户籍制度改革和就业、社会福利及教育制度改革结合起来，从根本上切实保证进城务工农民真正成为产业工人的一部分，促进城乡人力资源的良性互动。二是全面推动农村税费改革，加大财政对农业的支持力度。取消农业特产税和农业税，积极尝试以“税市” 制代替“税亩” 制，将税负转到流通和消费环节；用足WTO的“绿箱” 和“ 黄箱” 政策，强化财政对农业和农村的支持力度，真正体现“以工哺农”的体制转变。同时改革现行金融管理体制，积极构建全面支持农业产业化和农村经济发展的县域金融服务体系。
    所谓“四”，指全面推动县域经济发展的“四化”进程：市场化、工业化、农业产业化、城镇化。县域经济尤其农村经济市场化程度比较低，传统的自然经济影响还比较深。因此，全面推进市场化进程、建立和健全市场经济体制，是目前县域经济发展的紧迫性基础任务。目前我国县域经济间的发展差距，主要体现在工业上。经济比较发达的县，基本上都是工业大县。工业是目前促进县域经济发展的核心动力。不过我们现在强调的是新型工业化，用十六大报告的话，即“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化路子”。县域新型工业化，根本点在于普及信息化设置、积极发展信息产业，讲求环境保护和清洁生产。农业产业化，就是要解决市场经济条件下“大市场、小农户”的矛盾，促进农业集约化经营，提高农业产出效益。目前迫切要作的工作是进一步普及农村社会化服务体系，发展市场中介组织，培育农业龙头企业，完善“公司+农户”的专业生产化模式。城镇化是目前推动县域经济发展的根本动力。只有城镇化的发展，乡镇企业集聚度提高，工业效益才能充分发挥；县域工业园区的建设和完善，既拓展城镇化，又推动新型工业化。可以说这“四化”进程是一个统一体的：市场化是基础，城镇化直接推动新型工业化，新型工业化以信息技术改造、提升传统产业，以信息化带动工业化，城镇化和工业化的结合促进农业产业化，农业产业化的发展拓宽了城镇化和工业化的市场环境，促进利用新技术装备新产业，逐步将原有劣势转变为后发优势。再用知识化组合工业化，连通大中城市，突出比较优势，形成县域团状产业集群，全面促进县域经济发展。必须强调，县域经济“四化”进程是一个协调体系：市场化是基础，农业产业化是起点，工业化是保障，城镇化是依托。
    所谓“五”，是指直接壮大县域经济的五股力量：民营经济、园区经济、配套经济、生态经济、劳务经济。目前县域经济发展的差距，从经济成分上讲，主要表现为民营经济的差距。民营经济发展快的县域，经济就发达，因为民营经济的发展增强了县域经济发展的自 主性，激活了要素市场；同时也增加了政府的财税收入，使政府有财力和人力着力培育新的经济增长点和整顿市场秩序。发展壮大园区经济是提高县域工业集聚水平、培育新的增长点，实现集约发展的有效途径，也是县域城镇化由外延式发展向内涵式发展的重要转折点，对于培育县域特色经济，促进资源有效利用，提高县域经济管理效益有积极的作用。工业园区是县域工业化和城镇化发展的结合点，是县域经济高快发展的新平台。让不同水平、不同类型、不同层次的企业集中于工业园区或工业小区，从而形成劳动密集型、资源密集型、技术密集型和资金密集型企业同台发展的局面，这实质上走的就是一条新型工业化之路。但必须强调，园区经济还应该积极探索科技园区和农业园区建设，以园区经济的协调发展直接促进新型工业化和农业产业化。配套经济是指县域要甘当争当大中城市的产业“配角”，承接其转移产业和零配件加工业。通过发展配套产业融入大中城市的产业延伸链中，就等于县域生产融入了国内外大市场之中。发展配套经济还有利于促进县域非农就业和提高县域人力资源素质。生态经济是县域经济的未来之路。县域经济的主要产业，诸如食品加工、饮料、旅游以及其它轻型产业，清洁生产都是基本要求。要促进县域经济的可持续发展，蓄发更大的后发优势，必须努力着力发展生态经济。不能再走以前“村村办厂、户户冒烟”的分散工业化污染之路，要积极发展林业和其它种植业，治理河流和空气污染，保护好生态环境，让生态环境在未来发挥更大的经济效益和人文效益。发展劳务经济是目前解决县域城乡劳动力过剩、促进非农就业的有效途径。2003年全国农村劳动力到乡以外务工人数9600多万人，比上年增加470多万人，务工总收入5278亿元，人均增收43.5元，占增收总数的42%。（《经济日报》2003.5.27）这说明外出务工已经成为农民增收的主要来源之一。同时，进城务工农民是产业工人的一部分，已得到国家政策的认可。各县域政府要加大劳务培训的力度，取消限制农民工进城就业的各种不合理规定和不合法收费，依法打击一切歧视农民工的行为，促进城乡劳动力的良性互动。同时，应该强调：巩固园区经济、壮大生态经济、主攻民营经济、提升配套经济、发展劳务经济，是目前符合科学发展观的直接壮大县域的最有效发展思路。
    所谓“六”，是指目前县域经济发展必须正确处理的六大关系。一是人地关系。现行的城乡二元土地管理制度造成城市用地和农村用地不同的经济性质，助长盲目城镇化。既挤占农用耕地，同时也滋生官员腐败。据全国政协经济委员会统计：1998年至今，全国土地违法案件达80万宗，造成失地农民4000多万；改革开放以来，出让、转让的农用土地保守估计也达2万亿元。本来我国耕地资源非常紧张，人多地少，这样下去就更加紧张！既影响粮食安全，也危害社会稳定。另外，由于县乡两级财政普遍紧张，都过度依赖预算外资金，主要是土地出让金，因此镇、村两级往往又层层加码，导致土地出让价高抬，也不利于城镇化发展和招商引资工作。还有，有些县域政府盲目求大求快，搞一些名不符实的开发区等，大面积圈地占地，造成大片农田荒芜，使本来就紧张的耕地资源更加紧张。因此规划用地必须要求作到开发一片、建成一片、见效一片，滚动式发展。二是改革和发展的关系。发展是硬道理，改革是为了促进和巩固发展，是为了更好更快地发展。要通过增量发展促进存量的优化调整，盘活存量，促进可持续发展。但由于县域利益主体的多样性、多元性，加之法律约束尚不到位，许多机构和既得利益者往往会以各种改革的名义阻碍发展。因此，必须通过法制手段来巩固和促进经济发展。三是要处理好政府和企业的关系。主要是依法规范政府行为，积极树立亲商富民的观念。四是理顺外资和内资的关系。引进外资很重要，但留住和巩固内资更重要，要切实作到让内资和外资一样享受真正的“国民待遇”，让民资平等进入各种竞争领域。既要大力引进外资，也要积极引导内资，营造一个良好的各种经济成分公平竞争的县域政策和市场环境。五是理顺引进人才和留住人才的关系。县域专业人才缺乏是不争的现实，既要努力引进人才，同时也要想方设法留住人才，要真正树立“尊重人才、尊重知识”的观念，以良好的政府环境和事业留住人才，让人尽其才。六是切实处理好县域金融环境中贷款难和难贷款的矛盾关系。首先是进行全面的诚信教育，强化县域企业的信用意识。另外，县域各级政府要发挥应有的中介作用，让金融机构和企业家充分沟通、相互支持，培育相互信赖支持的银企关系。
 
作者简介：闫恩虎（1968——），陕西蒲城人，嘉应学院县域经济研究所所长

参考文献
    [1]刘小龙.中国县域经济论纲[J].城市经济、区域经济. 2003，（6）.58. 
    [2]刘福刚. 第三届全国县域经济基本竞争力评价结果揭晓[N].经济日报.2003-11-          23 (6)                        
    [3]闫恩虎.关于县域经济发展问题的思考[J].经济前沿. 2004，（4）.19
    [4]陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题探索[J].财贸经济，2001（10）.30