2005年01月07日 来源:国研网 作者:陈文科
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湖北省社科院副院长、研究员、博士   陈文科

  
    对中国县域经济的转轨,很大程度上可看作是中国经济转轨的缩影。它同样兼有经济体制转轨(由计划经济体制转向市场经济体制)和经济发展转轨(由单一经济增长转向可持续发展)。但县域经济毕竟是中国的一个局部,并且是相对欠发达的一个局部,特别是由于改革前中国县域经济不仅传统计划经济体制根深蒂固,同时也多少带有几千年县域自然经济体制传统的烙印,县域经济的转轨又更多地表现为传统农业向现代农业、农业大县向工业强县的两个转变。所以,在经济全球化和中国加入世贸组织的大背景下,县域经济多重转轨中难免产生若干特殊的矛盾。从一定意义上讲,县域经济转轨的过程就是解决这些矛盾的过程。      
      
    1.县域经济作为中国经济中聚集诸种资源要素,最具发展潜力的基本细胞或基本单元,与缺少充满活力、具有竞争力的市场主体的矛盾。      
      
    
经过新中国成立后到改革开放前30年的发展和变革,县域经济由汪洋大海的男耕女织型小农经济集合体转变为集体合作农业组织、乡镇企业和地方国营及大集体工业三部分组成的特殊区域经济结构,可称之为“老三块”结构。上世纪80年代初开始的中国改革,对这种经济结构有所调整并未从根本上改变。只是在不同的主导经济体制下,呈现为不同的特点。在传统计划经济体制主导下,为服从服务于重工业优先的国家发展战略,县域经济的“五小工业”(大都是地方国营工业及一部分大集体工业)成为“老三块”结构的主体和领头羊。在计划经济体制向市场经济体制转变的前期,也就是在短缺市场尚未转向相对过剩经济以前,通过家庭经营改造的广大的新型双层经营农业单位,与适应短缺市场并填补国有大中型企业改革滞后所留下空间的乡镇企业,成为“老三块”结构中充满活力和竞争力的主体。尤其是乡镇工业几乎是“无工不富”,是相当多数县域经济的新增长点。这个时期,可以说是中国县域经济发挥聚集诸种资源要素,生产力发展最快的一个时期。也正由于千千万万充满活力和竞争力的农产和广大乡镇企业这些市场主体的发育、成长,县域经济一时成为中国经济中最具生机活力、最具发展潜力的基本细胞或基本单元。      
    但是,在上世纪90年代中期,中国由长期的短缺经济转向相对过剩经济状态后,支撑县域经济的上述两类市场主体受到前所未有的冲击。最为直观的表现就是:家庭承包制农业组织在政府放松支持后并非“一包就灵”,随着国有大中型企业深化改革和国家“抓大放小”的政策支持,乡镇工业企业失去了大部分原有的市场空间,已由过去的“无工不富”变为90年代的几乎“无工不亏”,连“异军突起”代表的“苏南模式”也受到挑战,更不待说一部分以双层经营农业为主体的县域经济陷入了“农业大县、工业小县、财政穷县”的困境。如果把现阶段的县域经济当作一个大企业来看,那它就是一个缺少实力和活力,调控乏力,兼有行政和经济职能的松散联合体。这说明,中国县域经济深深陷入了理应作为最有活力、最有潜力的基本细胞或基本单元,与基本的市场主体缺乏活力和竞争力的矛盾之中。从深层次看,这种矛盾与两个问题相联系:一是县域经济中诸种资源要素未能合理组合成新的市场主体。以与农业密切相关的组织资源为例,一方面,原有的为农民产前产后服务的供销社、信用社,由于沉重的制度遗产和历史包袱而难以充分发挥市场中介的作用,对其进行合作制导向的改革成本又太高,效果也未必好;废除公社体制后的乡村社区合作组织,特别是村一级的双层经营合作组织,大多数名存实亡,行政职能多于经济职能。另一方面,新兴的农民生产组织和为农民服务组织,如专业合作社、专业协会、农民运销联合体以及“公司+农产”、农民经纪人等,均发育缓慢,未能形成气候,成为有实力、有活力的市场主体。二是县域经济诸种资源要素中缺少高等资源要素。与城市经济比较,县域经济所拥有的诸种资源要素,基本生产资源要素居多,包括自然资源、地理位置、气候条件、初级劳动力等,但缺少高技术人才及其创造力、科教机构、领先学科、现代化的电讯网络等高等生产要素。在现代市场经济条件下,高等生产要素,尤其是信息、技术、专利、品牌等是市场竞争成败的决定因素,县域经济的这一“短腿”也制约了县域经济有竞争力市场主体的发育、成长。      
      
    2.县级调控作为维系国家宏观调控与微观调控的结合部,承担中观调控职能,与缺乏财政实力,以及经济、法律等调控手段的矛盾   
      
    
县域经济的健康运行与县级中观调控承上启下的能力息息相关,而中观调控的能力首先又与县级财政能力息息相关。从改革开放开始到1994年实施分税制改革前,除少数贫困县外,大多数县域经济大都具有与中观调控大抵适应的财力。这种财力主体来源于两个方面:其一,农业和非农产业的发展,尤其是乡镇工业的“无工不富”;其二,中央“放权让利”政策的实施,不仅使省市一级、使国有大中型企业,而且使县市一级、使地方国营工业企业和大集体企业得到了实惠。如果说前者只是使一部分县域经济(如乡镇企业发展较快的县市)获得较多的财源,那么后者则使绝大多数县市获得了中央“让利”的“普照之光”。在这种财力支持下,县域经济的发展环境比较宽松,县级调控的能力有所加强,大体可以履行承上启下的中观调控职能。      
    县级财政乏力以及县级调控中的各种矛盾凸现,大致是在1994年分税制改革前后。一是买方市场下,在短缺经济和新旧体制夹缝中成长的乡镇工业企业和地方国营工业,作为县域财政大户,受国内外市场夹击,产销困难,财源锐减;二是县市机构膨胀,严重超偏,“吃饭财政”不堪重负。尤为严重的是,每进行一次县级机构改革,不是机构精简,而是导致新一轮机构膨胀,以增加非常设机构和事业单位的形式反弹,吃财政饭的人剧增,大多数县域经济财政收入的增长远远赶不上财政支出的增长。三是分税制改革加剧了县级财政拮据的矛盾。以克服财政包干等放权让利体制弊端为主要内容的分税制改革,进一步理顺了中央与地方之间财政分配关系,使有限的财力相对集中于中央,从而增强了中央宏观调控经济和协调地区发展的能力,也在一定程度上加强了省、地两级财政的能力。但是,分税制只对中央与地方政府方应承担的事务及财政收支范围作了划分,却没有界定各级地方政府之间的事权和财权,而国家财政要解决“一要吃饭、二要建设”的问题,最终又要落实到县级财政上。在地方政府之间事权和财权没有明确划分的情况下,县级以上地方政府为维护并扩大其财政权力份额,往往凭借政治权力,或者平调下级政府的财政收人,或者摊派一些行政事务,以致县级财政不能不在“保吃饭”和“保建设”两大刚性支出上走钢丝,财政调控能力十分有限,从而诱发县乡政府不得不以强化行政收费方式来保证县域经济的正常运行。   
    还应看到,在推进分税制改革的同时,中国行政管理垂直化的改革,导致部门权力强化,职能上收,县乡两级“块块”职能弱化。如果说改革开放初期,县级政权是一个麻雀虽小、肝胆俱全的“小而全”行政单元构架,除国防、外交外,差不多各个职能应有尽有,那么强化垂直管理后,县级“块块”则是职能多、责任大,而调控职能部门少了。正由于县级管理手段和权限不断削弱,县级政府的中观调控缺少经济、法律的手段,也大大加重了县域经济财政和广大农民的负担。如原来接受县级管理的地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督、养老保险等部门收归垂直管理后,乡镇公务员工资及办公费、乡村教师工资及办公费、村干部工资及办公费、乡村学校的修缮费等,均需从农民的农税、农特产税、“三提五统”中承担。    
      
    3.县域经济主体仍呈传统“二元结构”,尚处于工业化初期阶段,与整个国民经济呈新兴“三元结构”,处于工业化中期阶段的矛盾      
      
    
中国经济总体上处于工业化中期阶段,这是没有争议的,但由于中国生产力发展的多层次和城乡差别的存在,县域经济的工业化水平又滞后于全国经济总体水平一个档次,即处于工业化初期阶段。县域经济处于工业化初期阶段的主要标志,除指大多数县域经济人均GDP在300-700美元之间之外,突出表现为县域经济主体仍然是传统“二元结构”(农业经济、工业经济),而不是新兴的“三元结构”(农业经济、工业经济和信息经济)。这种传统“二元结构”与新兴“三元结构”的矛盾,是相当长时期内县域经济发展的阻碍因素。   
    一是传统农业与现代工业并存,现代工业并未完成对传统农业的改造。只有当传统农业与现代工业融为一体,前者被后者所全面改造时,传统的二元经济结构才会被打破。改革开放以来,中国县域经济的农业受体制改革和市场需求的双重推动,有了较为长足的进展,但由于对外开放度不够,以及长时间的城乡隔离体制,现代信息、现代技术和现代工业对农业的改造还十分有限。加之户均耕地规模过小的制约,县域经济的农业还是小商品生产型农业或微型农业,与发达国家专业化社会化的大规模商品农业不可同日而语。  
    二是传统农业与现代工业的位置至今未发生互换,“先进”的工业还要依靠“落后”的农业来支撑。在一个国家进入工业化中期以后,只有工业由抽吸农业转向反哺农业,才能避免农业可能出现的持续停滞,乃至反过来拖工业化后腿。但中国的县域经济,即令在全国全面走向国际市场的条件下,因现代工业企业迟迟不能解困,而不能享受工业反哺的正常待遇。这意味着中国至今继续保持乃至扩大传统农业和现代工业的已有差距。      
    三是县域经济的“二元结构”在城乡区别体制下,短期内难以跨入“三元结构”的门坎。现行的中国城乡隔离或分割体制有所松动,但远不能说实现了城乡融合或城乡一体,与以往的城乡隔离体制比较,至多也就是一种“城乡区别”体制。在这种体制下,县域经济内部难以生长与“三元结构”相适应的劳动力、资本等诸种要素的流动机制。      
      
    4.县域经济作为中国经济持续增长,尤其是扩大内需的重点,与国家支农不足,迟迟不能开拓农村市场的矛盾        
      
    
现在,各方面都认识到,面对全球化下相对经济过剩的格局,中国经济发展要注重扩大内需,而扩大内需又要开拓农村市场为重点。但实际上近几年来中国农村市场占国内市场的份额呈逐年下降趋势。据有关部门统计,中国县及县以下消费品市场占全国消费品市场的份额,1996年、1997年、1998年、1999年、2000年分别是39.65%、39.01%、38.86%、38.68%、38.18%,5年间下降了1.47个百分点。它说明,开拓农村市场是一个国家支农的系统工程,必须“先予之,后取之”,“多予、少取、放活”,需要国家给予包括财力、要素、结构和制度等方面供给的强有力的外部支持,从支持农业和农村经济发展做起,才能变潜在的农村市场为现实的农村市场。由于历史和现实的种种原因,县域经济未能从外部获得足够的支持,以致开拓农村市场是重点又是难点。难就难在以下四个问题上:      
    一是国家财力支农不够。在市场经济条件下,农业在国民经济中的基础地位及农业的弱质性,客观上要求国家财政加大对农业基础设施和农业科技投入,包括支持那些风险大、投资效益低,对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目,以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。应该说,从改革伊始到上世纪90年代中期以前,国家对农业的大中型基础设施和科技投入是不足的,农业生产条件改变基本停留在吃“学大寨”的老本上。直到1998年特大洪水后情况才有所改观,但直接投资于农业的比重很低,而县域经济难以依靠自身有限的吃饭财力去加强农业基础设施建设和支持农业科技的发展,农业持续发展的后劲严重不足。二是国家对农业、对县域经济的要素供给支持不够。要素供给,包括资本、土地、劳动、管理、技术和信息等多种生产要素的投入。目前,农业、县域经济发展迟缓,与国家的要素供给支持不够,特别是资本、技术和信息的供给不足有一定关系。三是国家对农业、对县域经济的结构供给支持不够。结构供给,即指经济结构的调整,包括产业结构、城乡结构、地区结构和产业组织结构等。中国农业及整个县域经济结构的战略调整,已推进数年,但至今收效不太大,一个重要原因就是结构调整缺乏强有力的财政支持,因而结构供给对农业、对县域经济发展的推动作用不够显著。四是国家对农业、对县域经济的制度供给支持也不够。制度供给,包括正式制度供给和非正式制度供给,它主要是通过制度的演进和与时俱进的新体制创造来推动经济发展。在经历了农村第一步、第二步改革后,又产生新的体制障碍。如家庭联产承包经营中的问题,“苏南模式”乡镇企业政企不分的问题,等,就属于一种体制障碍。国家应支持县域经济深化改革,克服这些体制障碍,使县域经济形成充满生机活力的体制和机制,只是这种制度供给不可能“一劳永逸”。  
      
      
      
    

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