浅谈市级政府在县域经济发展中的定位和作为

扬州市政府研究室副主任　冬冰 

　　县域经济是国民经济的基本单元，在国民经济发展中有着举足轻重的地位。就全国而言，2001年末全国县域国土面积900多万平方公里，占全国94％，县域人口9.4亿人，占全国73％。全国县域GDP5万多亿元，占全国52%。从扬州来看，县域(江都、仪征、高邮、宝应)面积5665平方公里、人口342万人，占全市85%和76%；2002 年县域实现GDP272.2亿元，财政收入20.87亿元，分别占全市54%和52%。本文不打算对县域经济发展问题作全面考察，而是以扬州市为例，对处于县和省之间的市级政府在县域经济发展中所应发挥的作用作初步探讨。因为今后20年是我国城市化进程加速时期，城市化发展与区域内县域经济如何实现互动是一个值得探讨的重要课题。这其中，市级政府的角色应当有一个全新的定位。市级政府在县域经济中作用发挥的如何，对区域内县域经济和城市经济的发展、进而对整个区域经济发展的都有重要意义。
    一、市级政府在县域经济发展中的定位
    在城市化进程加快的大背景下，特别是东部沿海发达地区，随着大交通的改善和城市能量的扩张，作为区域中心的省辖市与其代管的周边县(市)关系正在发生改变，城市政府正在走向真正意义上的区域政府。在中心城市周边的县域，要么成为中心城市的组成部分(撤县设区)，要么成为与中心城市联系日趋紧密的城镇组团。最近，长三角和珠三角的大中城市掀起扩容浪潮。江苏大部分省辖市调整了行政区划，将周边的紧邻县(市)划入城市范围，拓展城市发展空间；浙江杭州市将萧山、余杭并入市区，地域扩大到3000平方公里，人口增加到450万人，成为长三角地区城市规模和经济实力仅次于上海的第二大城市；地处我国南部的花都、番禺不久前也划归广州市，使广州地域面积达到7400平方公里，超过了上海，人口达到1000万，接近北京，而佛山市则由于将南海、顺德、三水和高明四县(市)并入麾下，一跃成为广东第三大城市。由此看来，市级政府将不再是专家和学者所讨论的那样，是一个待撤销的多余层次，恰恰相反，它正进入一个全新的嬗变期。它在城市化进程的隆隆脚步声中，猛然意识到应有的作为，重新找到自己的定位。市级政府就是城市政府的概念不复存在，市县两级的关系被全面刷新。市级政府正在成为区域傲视群雄的主体，它在打造和展示自己的全新形象，它在吸纳并聚合自身稀缺的优质生产要素，它在向周边抛射出强大的经济能量。它对周边的县域已不再满足于发挥行政性、单一化的代管职能，而是正在对县域经济发挥着综合性、全方位的带动功能。它要把县域经济融合在以市区为中心的一体化经济之中，并且在城市化发展进程当中，通过市级政府的改革探索和职能创新，为中国政府层次过多的难题找到一个可行的解决办法。分析市级政府在县域经济发展中的定位，至少具有以下功能：
    品牌功能：一般而言，省辖市都比县级有较高的知名度和美誉度，它是区域内县域经济可资利用的一张名片。
    集聚功能：市级政府可以利用自身行政影响力及城市投资环境吸引力帮助县域吸引生产要素。
    导向功能：市级政府通过示范导向、规划导向、政策导向、服务导向、重大活动导向及舆论导向等来促进县域经济的发展。
    整合功能：市级可以用行政、市场等手段来整合县域的资源和优势，集中进行策划、运作，变个体优势为集群优势。
    辐射功能：市级拥有的要素富集度与县级存在一个梯次，它具有向县域辐射人才、项目、产业、信息等要素的能力。
    近年来，扬州市政府在引领县域经济发展方面做了大量工作。归纳起来主要有以下方面：打造城市品牌，集聚生产要素。近年来扬州全力打造资本着落“跑道”，促进要素在市区和县域的集聚，特别是去年一举夺得全国卫生城市、全国环保模范城市和全国创建文明城市工作先进城市三块“金牌”，产生轰动效应和放大效应，给县域经济发展借势乘势、打扬州牌创造了条件。强化组织引导，提供高效服务。近两年扬州市出台激励政策，组织专题活动，营造发展氛围，大手笔推动城市建设，启动园区建设和沿江开发，推进行政审批制度改革，实行基层评议机关部门活动，投资软环境大为改善。市级的示范导向、政策导向、活动导向和浓烈的工作氛围对县域经济的发展产生了积极影响，仪征、江都、高邮、宝应四县(市)2002年城镇基础设施投入19.05亿元，同比增66.7％;县域外商直接投资接近1亿美元，增156％，利用民资达34亿元，增92％。对上争取支持，向下辐射带动。在对上争取上，扬州市政府积极帮助高邮、宝应争取参照享受苏北地区转移支付政策；帮助各县(市)争取上级各类专项资金和专项补贴；争取省农洽会在扬召开，帮助县(市)签约了一批利用外资、民资、工商资本项目和国家、省投入的示范项目；帮助仪征、江都争取沿江高等级公路的立项开工等等。在对下辐射上，仅2002年部门帮扶就支持各县(市)扶贫投入350万元，下派了一批挂职干部，最近市政府又对全市农村经济组织大规模的调查研究，计划用三到四年时间，实现人均增收1000元、农村全面小康，并制定出台了相关政策意见和配套措施。在市区工业经济对县域的带动方面，各县(市)企业为市区配套协作的年产值达数十亿元。各县(市)经济一方面得益于自身的努力，另一方面得益于市级的支持、引导和带动，有了较大发展。2002年，扬州县域经济实现GDP302.3亿元，财政收入26.5亿元，分别比上年递增11％和27％。
    二、县域经济发展的制约因素分析
    扬州县域经济近年虽有较快发展，但与周边的镇江、泰州、南通等市相比，经济总量还不大，综合实力还不强，主要表现在以下方面：
　　从主要经济指标总量看，2002年扬州县域GDP分别为泰州和南通的83％和34％；县域财政收入分别为泰州和南通的87％和30％。南通市的通州、海门、启东进入了全国百强县行列，而扬州仅江都一家；镇江市虽然只辖丹阳、句容、扬中三县(市)，县域人口及面积远不及扬州，但2002年实现GDP309亿，高于扬州。
　　从县域主要指标占全市比重看，2002年扬州县域GDP占全市54％，分别比镇、泰、通少1个、18个和22个百分点；县域财政收入占全市48％，分别比泰州和南通少9个和22个百分点，说明扬州县域经济对全市经济的支撑作用没有镇、泰、通强。
　　从县域人均指标看，2002年扬州县域人均GDP8840元、人均财政收入775元、人均储蓄6738元，比镇江少9674元、686元和2486元；比南通少2570元、345元和2937元。与泰州相比，这三项指标分别高出592元、91元、803元，但相差不大，基本处于同一发展水平。由此可见，扬州县域经济总体上看还是县不强，民不富。
　　从县域经济结构看，2002年，扬州县域三次产业结构比例为19.7：45.2和35.1，第一产业比重分别比镇、泰、通高11.1个、1.3个和3.8个百分点，说明农业经济在扬州县域经济中还占有较大份额；第二产业比重分别比镇江、南通低9.9个和4.1个百分点，二产增加值与一产增加值的比重扬州为2.3，分别比镇江、南通低4. 1个和0.8个百分点，按国际通行标准还处于工业化初期阶段，说明扬州县域工业化程度不高；而第三产业增加值占GDP比重也分别比镇江、泰州低1.2个和3.7个百分点，说明扬州服务业发展不快，经济结构的优势不明显。
　　再从市域内部结构看，2002年扬州市区人均GDP为22764元，人均财政收入为2655元，分别是县域的2.6倍和3.4倍，反映出市区经济与县域经济发展的不平衡性较大。
　　分析扬州县域经济发展不快的制约因素，主要有：
　　(一)投入不足。从投资总量上看，扬州县域经济投入较少。2002年县域完成固定资产投资88.8亿元，分别为泰州和南通的75％和42％；县域固定资产投资占全市的比重为49％，比泰州和南通分别低17个和20个百分点。2002年扬州县域共利用外商直接投资9058万美元，分别为镇、泰、通三市的32％、75％和77％；县域利用外资占全市总额35％，又比镇、泰、通分别低21个、22个和14个百分点。
　　从投资结构上来看，对扬州县域经济增长起直接作用的工业投资尤为不足。2002年县域工业完成技改投入33.2亿元，占全市技改投入的43.6％，占县域固定资产投资的37.2％；县域利用外资中小资本较多，2002年县域合同利用外资千万美元的项目仅6个，世界500强落户县域的累计仅有4家，有的县(市)还是空白；县域没有一家上市企业(仪化股份公司系部属企业除外)。工业投入不足导致扬州县域经济缺乏具备较强牵动力的增长点，2002年全省工业销售50强企业中剔除仪化公司扬州地方企业尚无一家。
　　(二)人才缺乏。从人才要素的情况看，扬州县域人才较少，在经济一线的人才更少。2002年扬州籍本科以上应届毕业生到县域工作的仅339人，占同类毕业生总数19.3％，到县域企业工作的更少，仅占5.7％。若按县(市)细分，到企业就业的人数为，江都66人，占该县(市)同类毕业生总数的3.8％，仪征28人，占1.6％，高邮、宝应更少，分别为2人和4人，仅占0.1％和0.2％。
　　(三)环境不优。一是金融环境，全市县域金融机构2002年末净增加存款41.9亿元，增加贷款仅为4.2亿元，增加存款的存贷比为10％，其中，高邮、宝应的贷款为负增长。贷款的审批权层层上收，目前高邮仅剩中行有30万元的放贷权，企业贷款困难重重。二是税收环境，存在税源不丰、收过头税以及查处过滥过重的问题，有些国家明文规定的优惠政策也难以兑现，如高邮金飞达集团近两年已有3100万元税金未退，严重影响企业的资金运转。三是行政管理服务环境，尽管扬州市县都实行了行政审批制度改革，建立了审批服务中心，情况有所好转，但重管理轻服务、重收费轻服务、办事呆板教条、部门利益至上的问题仍时有发生。扬州目前仍存在企业到外地办厂或开票、车辆到外地上牌的现象，说明投资环境、部门服务还有待改进。不合理收费仍较普遍，如某县(市)的技术监督部门对一个乡镇小企业一年要收8项管理费用(不含处罚收费)，就达3万多元。
　　(四)协调乏力。从扬州市级来看，由于近年来市直经济遇到了较大困难，市属企业改革和发展处于攻坚时期，城市建设任务又十分繁重，因而在对县域经济工作指导、精力投放和财力支持等方面，特别是在一些制约县域经济发展难点问题的协调处理上，显得力不从心，成效不大；从县(市)自身来看，也存在着对上级主动争取和衔接不够、内部的统筹和协调力度不大等问题。
    三、县域经济发展的路径选择
    县域经济发展之路到底怎么走？结合区域经济发展的规律和扬州县域经济的比较优势，笔者认为宜把握以下方向：
　　一是民营经济方向。广东、浙江等地的发展经验表明，是民营经济造就了一批富县强县，苏南县域所有制结构的调整也大大激发了县域经济的活力，民营经济是百姓经济，是富民经济，是强县强市经济。邗江撤县设区前是扬州民营经济发展最好的县，是国有集体企业改制最早、最彻底的县，体制优势给邗江带来了发展优势、经济强势。最有典型意义的是该区杭集镇，民资投入一直十分活跃，2002年杭集工业园民资投入就在2亿元以上，三笑集团销售收入达13.75亿元，利税1亿元以上。
　　二是特色经济方向。扬州县域经济已经逐步呈现出各具特色的块状经济特征，如仪征和江都的船舶制造分别形成了有数十家企业集聚的沿江船舶修造企业群，2002年两市船舶工业产值14亿元；高邮和宝应的电线电缆行业2002年产值在32亿元以上。各县(市)还涌现了一批特色乡镇，如仪征以无纺织物生产为特色的真州镇，江都以文教用品生产为特色的武坚镇，高邮以户外照明灯具为特色的郭集镇，宝应以玻璃水晶工艺制品为特色的西安丰镇，等等。另外，在农业上，也逐步形成了江都的花木产业、高邮的鸭产业、宝应的藕产业、仪征的鹅产业和茶产业等区域特色。
　　三是园区经济方向。经济增长点在园区、发展竞争力在园区。去年扬州各县(市)园区基础设施投资达8.62亿元，进区项目总投资额达34亿元。全年各类园区共利用外资3455万美元，民资21.68亿元，分别占县域利用外资、民资总额的43％和64％；园区内列统企业产值116.44亿元，利税8.34亿元，分别占县域列统企业产值的43％和利税的55％。园区经济在县域经济中发挥着越来越重要的支撑作用，且增势强劲。去年扬州各县(市)的园区列统企业产值、利税增幅分别为30％和85％，比县域列统企业产值、利税增幅高出了12个和66个百分点。
    四是配角经济方向。县域经济所拥有的资金、技术、人才等生产要素较少，它不可能在很大的产业领域与对手展开竞争，也很难形成以自己为中心、外部为之配套的大型终端产品和龙头企业。因此，它应更多地寻找和发挥自身的比较优势，特别是在一些产业链的特定环节的生产上，找到并放大自身优势，形成竞争优势。如仪征的双环活塞环公司，生产的是为内燃机配套活塞环，平均每片只有两元钱左右，但它走坚持走专业化生产、配套全国之路，已连续17年列全国同行之冠，2002年实现销售2.78亿元，利税1.01亿元，全国市场占有率达25％，这对县域经济很有启示意义。
    五是规模经济方向。讲当好配角并不是说企业不要上规模，恰恰相反，一个成功的企业就是要做精做专，做成行业上的冠军和排头兵。这就要求企业达到规模经济的最佳状态，实现规模经济在竞争中掌握了主动权。当年扬州规模经济现象中的一些主角就是由县域经济的一些单打冠军和排头兵担当的，尽管目前其中的一些企业陷入了困境，但不能因此对发展规模经济表示怀疑。扬州市县两级应合力打造一批规模经济旗舰来引领县域经济的发展。
　　这五个方向，是扬州县域经济正在努力并已初见成效的方向，也是为先进地区发展实践所证明了的正确方向，应当矢志不移，力求突破。市级政府和相关部门应综合运用政策、经济、市场等各种措施，创造种种便利条件来促进各类要素向这五种经济集聚。可以相信，这五种经济繁荣壮大之日就是县域经济崛起之时。
    四、加快县域经济发展的对策措施
　　(一)增强富县富民意识，高度重视县域经济的发展。县域经济发展的状况已经成为决定区域竞争胜负一个重要法码。以南京和苏州为例，2001年南京市GDP为1150亿元，市区为982亿元，县域为168亿元；苏州市GDP为1760亿元，市区为618亿元，县域为1142亿元，尽管南京的市区经济强于苏州，GDP高出374亿，但由于县域经济只有苏州的七分之一，因而在整体实力上被苏州远远抛在后面，同时也正是由于县域经济的薄弱，致使南京作为省会城市在江苏的主要经济指标首位度不到10％，远低于国外省会城市30－50％的水平，甚至还低于合肥在安徽省的首位度。南京在新一轮城市竞争中的失利表明：县域不强，区域难强，区域竞争决胜在县域。再从苏中县域发展态势看，南通市在全国百强县中有通州、启东、海门三市入围，随着苏通大桥的建成，其区域发展将如虎添翼；投资9亿多元的崇(明)启(东)大桥和投资6亿多元的崇(明)海(门)大桥将在近期动工，建成后海门、启东两市到上海的距离将由目前的两个半小时的车程减至1小时；另外总投资为250亿元的大型火力发电厂项目、投资1亿美元的风力发电场项目都将于近期分别在如皋和如东开工建设，其县域经济发展势头咄咄逼人。泰州目前正致力于和无锡共同推进江阴、靖江的跨江开发，2002年十家江阴企业已在江北投下了12个亿，靖江在跨江开发上已抢先一步，先胜一筹。扬州县域经济不仅面临着被南通、泰州甩到身后的现实危机，而且还面临着被苏北县域迎头赶上的严峻挑战。沭阳、阜宁创造了苏北发展的奇迹，东台、铜山在全国百强县中榜上有名，显露出不容轻视的锐利锋芒。扬州如何在苏中率先崛起？如何在沿江板块中争得一席之地？富民富县是强市之基。县域经济发展了，中心城市的产业提升、功能提升、形象提升才有凭借和依托。因而扬州只有一手抓市区优势扩大，一手抓县域弱势转化，形成市直、四区(广陵、维扬、邗江、开发区)、四县(仪征、江都、高邮、宝应)龙腾虎跃之势，全市经济整体竞争力的提升才有希望。
　　(二)加强区域经济的规划与协调，统筹谋划区域内与县域经济发展密切相关的重大问题。市级应强化区域内经济和社会发展的规划布局，帮助各县(市)明确定位分工和发展方向。不仅是放在扬州市范围内进行空间生产力、重大产业和社会事业项目、重点城镇建设等方面的规划和布局，而且应当跳出扬州谋划扬州，置身于南京都市圈、上海城市圈及长江三角洲地区发展的大背景下来考虑和统筹。规划区域共享的重大基础设施和功能建设，如区域取水、供水、供电、供热、供气、污水处理及海关直通点、加工贸易监管区等重大设施和功能性建设，市县主要交通道路建设，沿江港口建设、宁启铁路支线及沿江地区的疏港铁路规划建设问题等等。及早考虑扬州城市远期发展构想中的东联西进问题，对作为城市发展组团的江都、仪征两个县级市的规划和建设尽早纳入扬州城市规划进行引导和控制，避免因规划滞后而给城市建设带来被动。集群、集约式推进沿江开发与园区建设，包括岸线的治理、控制和高效利用，相关资源的整合、包装、推介、招商等等。重视区域共同发展，对沿江和沿运地区实施分类指导，动员全社会力量帮助经济薄弱乡村改善造血功能，改变落后面貌。县级也应自觉把县域的经济和社会发展规划放到扬州市域乃至南京都市圈和长三角地区发展的大背景下去思考和谋划，综合考虑本地的资源优势、产业基础及扬州市域范围特别是市区的资源、产业优势和品牌优势，分析自身的长处和弱项，科学定位，借力发展，错位竞争。对江都和仪征来讲，应加速沿江开发，与扬州市区共同构筑沿江经济发展新高地，实现快速崛起，并带动沿运地区发展。对高邮和宝应来讲，目前工业化水平较低，应当下大力气，推动工业化进程，特别是充分发挥和利用京沪线淮江段高速公路的大交通优势，加大沿路开发和招商引资力度，发展道口经济和园区经济，尽早建成沿路经济带、产业带和城镇带；同时，放大农业资源优势，大力推进农业产业化、市场化，发展生态农业、特色农业和外向农业，整体提升经济发展水平。
　　(三)加大对县域经济要素的供给和投放，为县域经济发展提供重要支撑。一是政策要素的投放。市县两级在政策要素上，应对现行的各级各类优惠政策应进行全面梳理，不能兑现的予以取消，能兑现的明确操作部门、操作路径，确保到位，以维护政策的严肃性。同时，研究制定若干新的政策措施，如借鉴外地经验，制定出台鼓励公务人员本人或以家人名义从事经济活动的政策，对外资、民资扩大开放领域的政策，对政绩突出、群众公认度高的基层领导干部加大物质和精神激励、级别高配的政策以及土地承包法实施之后的土地流转、征用、出让政策等等。此外，政府各工作部门还应创造性地贯彻执行上级的政策规定，一切以“三个有利于”为标准，冲破种种不合时宜的思想阻碍，放开手脚，放低门槛，放宽政策，放活机制，促进各类要素向县域集聚并迸发活力，促进一切能为县域创造财富的源泉充分涌流。二是资金要素的投放。县域投资大部分为中小资本，如果没有本地的信贷资金配套，一些在谈项目就可能失之交臂，一些在建项目也可能会中途搁浅。因此，市县两级政府应加强与各金融机构的沟通协调，探索建立信用体系和担保体系，创新信贷方式，如存贷挂钩放款、授信放款等，解决银行惧贷、惜贷的问题。同时，建立各类扶持引导资金，把更多的社会资金导向县域经济，积极向上争取“星火”、“火炬”、“两高一优”等专项贷款和贴息资金，努力缓解县域资金投入不足的矛盾。三是人才要素的投放。这是县域经济发展的治本之策。目前，县域人才状况是数量极少且在加快流失，“孔雀东南飞，麻雀也在东南飞”，由于人才瓶颈，许多有一定技术含量的项目无法在县域落户。这不仅是县域发展的最大忧患，也是扬州区域发展的最大忧患。市县两级应高度重视人才的引进和培养问题，制定和采取更灵活的人才政策和措施，把急缺的人才引来、留住、用好；研究如何利用扬州大学和地方高校、各类职校的教育资源，加快本地适用型人才培养，为县域经济乃至全市经济提供更有效的人才服务。同时，进一步重视对教育的投入和新生劳动力的培训，有条件的地区提前实现普及十二年教育，没有条件的地区通过挂钩帮扶、智力扶贫、教育扶贫的形式，把帮扶的重点放在贫困生的助学上，通过劳动力素质的有效提升，推动群众致富和县域经济发展。
　　(四)加快市区经济的发展，提高集聚力、辐射力和带动力。重视县域经济的发展决不意味着可以忽视市区经济。虽然市区经济基础好于县域，发展快于县域，但市区仍要做大做优做强。只有这样，市区经济才能对县域经济发挥更强带动力和辐射力。在市区与县域发展的关系上，应特别重视错位发展，互补发展，总体上市区侧重做人居，做服务，县域侧重做制造，做生产。同时，应认识到制造业近期仍然是市区经济的根本性支柱，因而在城市制造业的选择上应充分考虑生态、环保和可持续发展的问题，侧重发展微污染、无污染和有较高科技含量的加工制造业、信息制造业。加快市区经济的发展，首先应加快发展城市制造业和城市服务业。在城市制造业方面，主要是做好增量和存量两块文章，在增量上进一步加大招商引资力度，加快一区五园(扬州开发区、广陵产业园、江阳工业园、邗江工业园和杭集工业园)建设，形成新的增长面；在存量上加快市直和区属企业的改革改制改组，重新注入发展活力。在现代服务业发展方面，应加快市直事业单位改革步伐，通过对事业单位进行市场化、社会化、企业化取向的改革，革除服务业发展的体制和机制障碍；加快扬州城市服务业的发展，扩大总量，优化业态，提升质态和经营水平。其次，打造文化扬州，培育城市文化竞争力；打响扬州旅游业品牌，展示扬州形象，集聚人气和财气。再次，加强城市基础设施及城市功能性建设，提高城市要素吸纳力和项目承载力；提高城市管理水平，着力改善人居环境；做强区级经济，培植区级经济支柱。通过上述措施，打造扬州城市竞争力之核，形成聚变和裂变效应，实现市区与县域之间的互促共进。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（2003年8月）