构建新一轮农村改革的“路线图”

文/邓聿文

　　继去年宣布5年内全部取消农业税后，今年温总理在政府工作报告中再次宣布，明年将在全国全部免征农业税，从而使原定5年取消农业税的目标，提前2年年实现。由此可见中央解决农民”三农“问题的决心。
　　农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革。全部免征农业税，取消农民各种负担，彻底改变了两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史，但这只是农村税费改革迈出的第一步。要看到，当前我国农村的现状还是非常严峻的，这种“严峻”主要表现在以下几个方面：
　　一是农民收入水平低下的状况并未得到根本好转，农民相对贫困仍在加速。近几年农民增收缓慢已成为国民经济发展的一大“瓶颈”。虽然去年由于农业税的减免和一系列惠农政策的实施使农民收入增幅有较大提高，但这只是对过去几年的补偿，农民的收入依然处于一个较低的水平，特别是相对于城市居民，两者的差距在进一步加大，农民的相对贫困仍在加速发展。
　　二是农民负担依旧沉重。由于基层财政困难，目前农村的乱收费、乱罚款、乱摊派还比较严重，中央的减负政策很难到达农民手中，落实到实处，由此也造成农村干群关系比较紧张，甚至导致基层政权与社会流氓势力的结合。
　　三是农村义务教育、养老、医疗等举步维艰，投入严重短缺，农村社会事业需要解决的问题还很多。
　　四是农村劳动力严重过剩，农民就业困难。据劳动与社会保障部的统计，中国农村目前的失业人口高达1亿6000万，几乎二成的农民处于无所事事的状态。
　　历史地看，”三农“问题是由于建国以来国家实行的城乡分治的政策和优先发展重工业的战略，通过工农业产品剪刀差，将农业利润通过价格手段转移到工业上而形成的。因此，解决“三农”问题，需要考虑到这一历史因素，通过工业反哺农业，城市支持农村来实现。从2004年开始，包括取消农业特产税、农业税减免、粮食直补、良种补贴等一系列支农政策的高密度、高强度出台，开始迈出了“工业反哺农业”的第一步，并逐步构建起中国工业化条件下新的农业政策雏形。现在的问题是，要规划和实施好农村的下一步改革，关键是按照工业反哺农业的要求，以农业税的取消为契机和农村税费改革为突破口，构建好改革的“路线图”。
　　首先，调整国民收入分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。我国城乡二元结构一个突出表现就是国民收入的分配格局不合理。减免农业税只是调整公共资源的分配格局的一个方面，更重要的是加大财政对“三农”的支持力度。就目前农村的情况而言，一是财政要加大对农村义务教育的投入和支持，最好是全部免除处于义务教育阶段的农村儿童学费，这样，农村儿童辍学率将大大降低，农村人口的文化素质有望全面提高；二是财政要加大对农村公用事业和基础设施的投入与支持。实行联产承包责任制后，道路、水利等农村公用事业长期处于年久失修，无人维护的状况，如果国家能用公共财政对农村基础设施建设进行补贴，虽未直接增加农民收入，但能大大降低农民生产和生活的成本，对农民生活状况的改善能起到非常实际的作用。
　　其次，把农民增收放在全国人民共同富裕中考虑，统筹部署农村发展。工业反哺农业的一个重要方面，是“增加农民收入”。“增加农民收入”的衡量标准，是农民的劳动力要素、资金要素和土地要素，投入到农业、农村和农村外各个领域时，能够获得与非农集团所拥有要素等同的收益。而要达到这一目的，就需要建立资源在城乡之间合理配置的市场体系，把农业和农村经济放在整个国民经济发展中统筹部署。另外，就农业抓增收是没有多少出路的，必须跳出农业抓增收，努力增加农民的非农就业和非农收入。这也要求将三农问题作为社会经济发展的一个部分来考虑。
　　第三，消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍，使更多的农民成为市民。鉴于中国人多地少的现实，“三农”问题的最终解决，是农民离开土地和农村，成为城市居民和第二、三产业的从业人员。也就是说，建设农村，必须繁荣城镇；振兴农业，必须发展非农产业；富裕农民，必须减少农民。因此，政府需要做的，就是为这个转变创造条件，打破户籍藩篱，清除政策壁垒，落实农民的国民待遇，建立起城乡城乡协调发展、良性互动的有效体制。
　　“三农”问题不是一个孤立的问题，它涉及到历史、政治、经济、地理、文化、教育、科技等各个方面，我们要面对的几乎是整个社会结构重建的系统工程。这个问题牵涉面太广，可能会触动一些人的既得利益，会违背一些人的传统观念，但这些都不能成为推迟农村改革的借口。如果能按照上述“路线图”的要求去做，特别是给农民一个平等的权利和自由的市场准入，我们相信，中国农民会像上世纪70年代末改革开放所释放的能量那样，创造出新的奇迹来。 

                                     《大地》 (2005年 第五期、第六期合刊)