新形势下的城郊县域发展

　　编者按：
　　自秦朝实行郡县制以来，县域就是中国最基本的执政区域，几千年未变。现在县域仍是中国社会治理结构的基础，是城乡结合部，是解决“三农”问题的关键所在。
　　中国作为大国好比是一个世界级的巨人，县域就是脚脖子。只有加强县域建设，科学发展观才能落到实处，党的执政能力建设才能得到有效支撑，我们国家才能站得更稳，才能在世界范围内做出更大贡献。
　　县域改革与发展要因地制宜，沿海发达地区、城市近郊区、传统农区和西部生态脆弱区各有不同。县域改革与发展更涉及许多个层面，如农村、乡镇、地市、省级和中央，任何举措都要相互配套。县域改革与发展要解决中国的许多根本性问题，如基层民主自治、产业结构调整，公共管理和服务体系、政府机构改革、生态环境保护、精神文明与法制建设等。而这些问题一旦在县域取得突破性进展，就能对全国的改革与发展产生重大而深远的影响，而且自下而上，从点到面展开，对全国的改革与发展会有实质性的推动作用。
　　基于以上考虑和读者的要求，我们开辟“县域经济”栏目，将刊出系列文章，以期社会各界的关注和讨论。

　　我是研究县域经济与农业产业化的，所以我就从这个角度讲一讲新形势下的城郊县域发展。现在要构建和谐社会，难点在县域，不和谐主要在县域。要使县域和谐，关键是要解决华夏文明数千年遗留下来的社会经济结构问题，形成符合国情的现代县域治理结构，以促进政治、经济、社会、文化的协调发展。
　　现在发展县域经济要分类：第一类是城郊县域。主要是大城市、省会城市、发达的工商业城市附近的县。我前两年到过的成都附近的双流县，现在到的郫县都属于这一类。很多经济指标排在全国前列的县，大都是这一类。第二类是沿海经济发达县。它们不在大城市郊区，但是搞得也不错，像浙江“块状经济”发达的县域。第三类是广大中西部地区的农业县。这在全国是大头。第四类是生态脆弱的西部和民族地区的县，基本靠财政转移支付过活，没有什么工商业，搞也很难。我们今天讨论的郫县主要是城郊县这一类型，我就这一类型谈四点意见。
　　城郊县域如何看待宏观调控
　　这个题目是郫县为这次研讨会准备的讨论参考提纲中的。我认为这个参考提纲很有水平，提的问题非常实在，也带有普遍性，反映出县里对许多问题已经有很深入的考虑，我们能够照单回答这些问题就不错了，所以我就这些问题谈谈。
　　现在流行的城郊县域发展思路，无非是说县域发展要纳入城市。怎么办呢？第一，拿出土地；第二，给我资金，于是就搞上去了，说到底是这么两句话。宏观调控恰恰是在这两个问题上给闸住了，而且有些地方是从根本上闸住了。县域发展确实需要土地、资金。所以我们就要从中长期来考虑，要看到宏观调控背后的战略动向，从这样的角度来考虑这个问题怎么解决。
　　宏观调控预示着中国经济发展战略的转变。在以往每一次中国经济增长过程中，都是由于体制机制和增长方式没有转变，导致资源短缺，农业等行业产能不够，形成“过热”和结构不合理，所以这次中央采取宏观调控的措施。
　　现在这个问题越来越突出。由于一些地方错误地理解城市化和工业化，盲目占地扩大城市规模，错误地理解经济结构调整，认为是政府出面调整经济结构，导致经济“过热”大波动。中央正在考虑这个问题，随着银行加息等经济性手段来控制宏观经济，发展战略问题浮出水面。在2005年“十一五”规划的制定中，可能还得回到“九五”规划的路子上来，就是经济增长方式和经济体制的“两个转变”。“十五”规划由于没有明确的指导思想，就为这一次的经济过热在一个理论认识上打下埋伏，当然那时候有扩大内需的实际情况。
　　在中国历史上的经济思想中，有人与资源平衡的思想，就是天人和谐。但是那时讲的是低水平的和谐，限制人的欲望达到和谐，当时用的是“平”这么一个概念来表述。中国人自古就追求 “天下太平”。但那个和谐社会是不讲发展的和谐社会。
　　在全球化的市场经济条件下，“发展是硬道理”，这就整个转变了中国经济社会及文化的发展轨迹。在竞争中发展容易不和谐，现在强调和谐是不是又不发展了？肯定不是。我们现在处在一个国际竞争的环境中，在这个阶段发展必须强调以人力资本，以知识经济来推动，兼顾发展与和谐。 
　　城郊县域发展必须转变战略。我们不但要与时俱进，而且要因需而变，提前做出反应。就是根据国家现在正在变化的战略，县域的发展战略，城市规划要有预见性。我们制订战略和政策研究，关键是抓早期、苗头性的东西，那是有价值的。至于大家都认识到这件事的时候，商机就过去了，政绩也出不来了。所以现在我们应该捕捉到这种苗头，迅速进行战略性转变。
　　政府如何发挥作用
　　现在城郊县域发展，重要的是分清市场的作用和政府的作用。现在政府搞的规划，相当多是市场该干的事情，而政府都在那里插手，政府自己的事则没讨论，到底该怎么干，从哪里切入，不知道，结果哪一样也没有干好。所以应该把这两者分开，重点讨论政府的职能问题。因为说实在的，城郊县域管不了多少市场的问题。成都的大市场，全国的大市场，国际的大市场，那里不确定的因素太多了，很多都是难以把握的。我们的政府职能要集中在两点，叫做“一喜，一忧”。
　　所谓“一喜”就是靠市场能够发展起来的，我们能够创造环境的那些事情，也就是我们常讲的把“亮点”做亮，打个比方，我们县域若有了漂亮姑娘，怎么让这些靓女先别嫁，而是加以整合，发挥大的品牌作用，到必要的时候高价抛出，嫁一个好婆家，而且还给带回源源不断的回报，这是很有学问的。过去这方面的教训很多，我们很好的土地资源、生态资源不能以很低的价格抛出去。这里就有一个政府怎么制定战略、创造环境、盘活资源等问题。我们郫县的国家一级文物——古代说唱艺人的陶俑过去让省博物馆平调走了，现在打造古蜀文化，有关领导应该以此为理由把那些宝贝讨还回来，在这里与历史文化配套展出，获取更大的收益。人家不愿意怎么办？姑娘嫁出去也可以反悔，也可以离婚嘛！
　　所谓“一忧”，就是我们县域的丑闺女怎么办？也就是“三农”怎么办，生态环境怎么办，古蜀文化怎么办？这些值得担忧的问题应该是政府着重考虑的。这不仅是因为我是农业部的才提出这个问题，前年我们在讨论双流市战略时也提出这个问题，引起了他们的警觉。而解决好各方担忧的“三农”问题，我们在城市化中就立了一大功。若探索出经验，不仅有利于城市的发展，农村的改变，农民的致富，而且有利于我们干部的升迁，这才是真正的“亮点”。
　　解决“一喜一忧”的关键是县政府的职能问题。主要是指公共服务。
　　首先，要根据新的战略规划，明确公共服务的内容。政府到底准备为农业、农村、农民、市民提供怎么样的服务，应该有整体的想法。这次看到的坐落在郫县的成都车管所，就是把工作落到怎么样为老百姓服务这一点上，这同时就会让老百姓自愿把钱从兜里掏出来。现在百姓不怕收费，关键是服务怎么样。中国现在的改革叫“费改税”，而外国都是“税改费”。税收上来以后，通过财政的渠道进行二次分配，流程长，中间容易贪污、浪费。而税改费了，消费者直接面对服务的提供者，提供优良服务就按质论价付费用，应该是最合理的。难点就在于我们的政府官员没有转变职能，沿袭过去的官僚习气，不但不服务，还敲诈老百姓。车管所的经验就是专门针对民警敲诈老百姓的那些具体环节，进行一系列的制度创新，尽量使人人无权，有权也与收益脱钩，所以就很有意义。这确实是个旅游项目，不单是工业旅游，也是个政府旅游，可以使各界群众来此看看政府机关到底怎么样为老百姓服务，要下功夫很好的包装和炒作这件事。
　　其次是公共服务要找到切入点。我们县域的公共服务的资源、资金有限，怎么找准切入点，这一刀下去确实解决主要问题，牵一发而动全身。现在很多县是钱没少花，事没办好，老百姓还不满意，而有的县就会“四两拨千斤”，这就是水平。
　　再次是公共服务要有新体系。像今天十几个乡镇的同志都来了，这很好。乡镇是直接面对农民服务的。怎么在机构改革中，既能够精简人员，还能够持续的服务，这是我们要注意的，防止在撤并乡镇的时候，干部都袖手旁观，准备过两天闹腾，上访告状再回来。辽宁已经出现这种情况了。因此，改革就要一刀断到底，绝对不能让他们有回来的心思，但同时要想办法给出路，主要是通过提供社会化的服务来找出路。留下来的同志要强化县一级政府的公共服务职能，就是县级直接对农村提供公共服务。世界各大国都是中央、省、县三级政府，中国现在是五级，成本高，效率低。这就涉及干部体制改革等一系列新问题。现在很多县都在改革，在提供县级公共服务上有大动作。郫县要有自己的亮点，就要在这方面动脑子。包括干部的考核体系怎么建立，服务目标应该定在什么地方，这里的车管所提供了很好的经验，同时也可以看看其他县的做法。特别是干部人事制度改革要跟上去，使人有所作为。
　　同时就是上级要给县域公共服务提供支持。现在县级政府的职能残缺，责任与手段不对称，自己没多少钱，还要上缴养活城市。我们现在要抓住这件大事朝上头要支持。现在一些城郊县，尤其是贴着有钱城市的，朝有钱的“爸爸”要钱。当然要说这钱怎么花，很多城郊县的县长都会要钱，特别是抓住“三农”问题，你给我五千万，干这事，干那事，搞好了市里脸上也有光啊，所以他绝对会拨款的。我建议你们可以看看沈阳市是怎么给城郊县拨钱解决“三农”问题的。可以好好琢磨一下，使自己有资金来源。
　　如何解决“三农”问题
　　“三农“问题是中国传统社会经济的产物，其根源在于中国自实行郡县制以后，对小农的传统的国家治理结构。中国在向现代化的转变中，城市和沿海地区，随着民主制度的建立，商业经济的发展，社会上层已经转变，并深刻地影响着下层，它的“三农”问题比较好办。而中西部地区，由于它的社会经济结构没有发生根本性变化，所以这里的“三农”问题难以解决。郫县现在的主要条件是贴近城市，因此可以利用大城市的先进文化和产业的带动来使县域与现代的治理结构对接，从而使整个县域发生变化。从这一点来讲，城乡统筹是很有意义的，但这要全面配套的改革。
　　解决农业问题要依托城市，培育以农业资源为基础的现代产业体系。它大致分两类，一类是非农产业，一类是农业产业。如果说的是大农业的概念，农业旅游资源的开发也属于农业产业体系。像郫县的苗木产业、豆瓣产业等，都可以沿着跟城市对接的思路来打造现代产业体系。这必须是现代的，是产业，而且要成体系。
　　我们现在农业产业体系的布局是跨区域的，就是不但讲它的生产区域。也要讲加工区域、销售区域，还要讲研发区域，而且这些区域往往不是重合在一地。郫县的苗木，要大发展就要开拓市场，如怎么打到省外。还有研发基地，怎么把沿海的一些先进的研发机构和人员引进来。这是从全国和全世界的范围来看县域的苗木问题，所以产业布局一定要拉开。有了布局，才有结局。有了思路，才有出路。
　　中西部搞不上去，制约是人才缺乏，所以应该重视基层的政治家、企业家、技术人才和大户、能人的培育和宣传，为他们创造良好的工作和生活环境。
　　三是产业服务体系。畜牧业要发展，不光是产业链的问题，防疫一定要加强，科技要跟上，这就要有服务体系。现在很多县光重视产业链，结果来了动物疫情，整个畜牧业搞垮了。
　　对于农民问题，有以下四方面急需关注。一是农民分化。不要不敢说分化，不敢说农民收入差距拉大。只有拉大收入差距，农民才能分化。没有农民的分化，就实现不了农业结构的战略调整。劳动力结构、产业结构和区域结构应该一块调，调的基础是农民的分化。
　　二是农民转移。农民转移靠政府可以帮一点忙，但不能大量搞“农转居”，即“农民户口变成城市户口时把承包地收为国有”这条路。一些地方认为只要把他转成居民，身份变了，城郊的“三农”问题就解决了，其实转了身份怎么样，农民一开始还傻乎乎的，过了一段时间就明白了，花完钱还得找政府来算账。关键是在转移的过程中，能不能有稳定的收入。现在全国的经验是发展劳务经济，运用劳务公司的方法帮助农民转移。
　　三是农民培训。农民培训也要跟城市接轨，因为市场在城市。怎么让城市企业来下单子，然后有针对性地培训，而不是过去那样躲在学校编教材。培训有两类，一种叫引导性培训，让农民转变观念；一类叫技能性培训。但这两类都要针对劳务市场，看劳务市场有什么需求。
　　四是农民权益。城市化过程中要注意农民的土地问题，核心是农民的产权。如果产权明确了，农民的土地可以在市场上交易，很多难题都可以解决，这值得探索。另外在维权上，我们要提供法律援助。总之，在农民问题上要实实在在的做到“六到户”：产业发展到户；科技服务到户；信息传递到户；防疫到户；政府补贴到户；农民转移到户。现在厦门等很多地方都已经瞄准到农户了。
　　解决农村问题的思路
　　一是国土治理。生态保护和传统文化的发扬要综合为一体来考虑。农村问题是空间性问题，它有很多的层次。应该重点把这三个层次整合起来考虑，现在山东等很多地方都在探索。
　　二是农村要分类。郫县二十几个乡镇，上百个村要分出类型来规划，这是不一样的。比如说劳动力转移就要分类。这人长得漂亮、老实、肯干活，适宜做保姆，这种姑娘多的地方可打造“保姆村”；还有的可以打造“建筑村”。以村为单位进行产业规划。
　　三是建设新农村。城郊县在建设城市的同时也要在综合治理中建设新农村。现在农村脏、乱、差，不符合发展旅游观光业的要求，只让人看典型的生态村，而到别的地方看就露底了。
　　四是在改变农村面貌的时候，要引进各种力量。现在山东、浙江等地很多民营企业参与新农村建设，叫做民营企业建设社会主义新农村，老板说我是资本主义的，可我在建设社会主义的新农村！不怕有反差、有冲突，这才出故事，出典型！这样做可以在建设的时候整治出土地来，在上面就可以搞别的产业，两不误，“双赢”。在土地资源控制的时候，这里还是有很多潜力可挖，不是说宏观调控一关闸门就封死了。现在是“有保有压”，农业是保的。我们怎么利用农业这个概念，把县域做强做大，有很多政策可以用。
　　最后我想说，所有这一切的实现都还在于县域政府的创新。你的项目也好、环境也好、打造的平台也好，关键是有没有一些创新的想法，以此来吸引领导的眼球，投资者的眼球，全县人民的眼球，使他们跟着县委、县政府，真正团结起来，把郫县这个城郊县建设成和谐社会。

　　本栏特邀主持 丁力
　　中学毕业后在北京建材局、首都钢铁公司和北京市冶金局工作。
　　1977年考入大学，毕业后留校从事经济研究工作，1983年调国家经济体制改革委员会，从事国民经济发展与企业改革的研究，1991年调农业部至今，先在政策法规司，后到农垦局工作，并从1995年起，担任农业产业化办公室副主任至今。
　　一直从事农业和农村经济的理论与政策研究，特别是在农业产业化的理论创新和实践指导方面发表了大量论著，做了很多工作。

    《大地》 (2005年 第一期)