丁力：改革要从县域入手

——访农业部农垦局副局长丁力 

记者  刘珂 

　　2005年是改革年，方方面面都在议论改革，方方面面的改革也都在实施之中。从现实出发，特别是从构建和谐社会出发，在当前一个重要的方面，就是改革要从县域入手。这不仅仅是因为当前县域问题最多，群体性上访等不稳定因素表现突出，更重要的是，目前实施的多种改革若不能在县域得到有效支撑，还是无法落到实处。
    改革如此，发展亦如此。因而，我们应该关注。
    大地：改革为何需要从县域入手？
    丁力：改革的入手点，从这些年的经验来看，往往有三个前提条件。一是从中央或各部门来看，某个领域已经成为发展的“包袱”；二是某个领域、部门自身认识到不改革已经无法再发展下去；三是各方面针对某个领域已形成改革的共识。在这三个条件都具备的情况下，改革进行起来比较容易。
    给我感觉是，县域已经到了非改不可的地步。首先县域确实成了“包袱”，县、乡两级的财政十分困难，乡村两级负债更是几千个亿。这就导致发不出工资，不稳定，谁见谁头痛。此外，县一级领导也觉得再不改革，这样的局面很难维持下去了。而现在，不管是学术界，还是从事改革的人，都认为县域改革是很好的切入点。
    改革从县域入手，也是历史的成功经验。上世纪八十年代，基层比较困难，当时就有“改革要从县域入手”的呼声。在当时，有一个知名的县级改革示范县——内蒙古卓资县，该县在全国最先放开粮食价格。上世纪九十年代初，我曾经到过那里，留下很深的印象。一进县城，我就看到县委书记正站在马路上和几个农民聊天。我当时就问他：“你这个县委书记怎么这么清闲？”他说：“县里各方面都改革了，所有的权力都下放了。我的事少了，有时间跟农民聊天，了解情况。”到县里实地考察，发现县委、县政府及政协的近百个部门在这里被合并成了六个，人员大大精简，效率也提高了。
    卓资县的事业单位分成两类，一类是公益性的事业单位，国家拨款，但前提是必须做事——比如说水利，拨款的多少取决于打了多少眼井，而不像过去，做不做事都给钱。另一类是企业化管理，市场化运作——机关所有的房产通通收费，抑止大家多占房；公车统统卖了，全部是租用。离开卓资县，我从县委要了一份介绍改革的材料。到北京以后，我就收到了一张发票，要我邮寄回去四十元钱做资料费。县里以前办的报纸、刊物都停刊，只印刷一张“明白纸”，县委、县政府的通知，对农民的要求都印在上面，按期张贴到各个村，像古时候的“安民告示”……
    在八十年代，卓资县就进行了一系列配套改革。改革以后，卓资县精兵简政、负担减轻，老百姓的存款增长很快，社会安定，县域面貌有很大改观。卓资县的改革，给我的启发很大——即使中央及省市层面的变动不大，只要给县一级一定的自治权力，放手让其改革，也可以做出令人惊叹的成绩来！当时这不仅仅是卓资县，其他地区也有县域改革的探索，都做出了突出成绩，并为全国的改革探索了路子。
    其实在国外，都是县域自治，几级政府之间没有必然的隶属关系。不论美国、欧洲，还是澳大利亚、日本，基层的事情都是由基层的自治政府来决定。很少有国家是中央政府一管到底。
    在中国历史上，秦朝设立郡县制，当时的管理也是朝廷任命县官，县以下由地主、乡绅、农民大户等各界代表进行半自主性的管理。这样一种双层社会的结构维持了几千年。我们现在普遍存在的基层干部腐败，老百姓负担重，财政困难等一系列问题，其重要原因都在于基层治理结构没有按照国际惯例，也未参照中国的历史经验。中国这么大，人口这么多，如果任何事情都是中央来决定，一级级地落实，到了最基层肯定会走样。更重要的是，基层的问题和意见反映不上去，即使上去了，不是滞后了，就是变形了，这样会误大事！
    而从管理学的角度来讲，在中国这样的“大一统”国家，县自治也是可行的。我们并非要推行省自治，而只是在两千多个最基础的县实行自治。中央通过各部门的“条条”、省市里的“块块”，从纵横两个方面管理国家，整个国家还是单一制的。这样一来，既可使基层发扬民主、焕发生机活力，又保持了国家的统一和宏观调控。如果说自治扩大到省，像美国的联邦制，那就行不通了。
    创建和谐社会为万众瞩目，其实当前最不和谐的就在县域。而消除这种不和谐，最有效的方式就是沿着县自治的模式进行综合改革。
    大地：县域改革的重点何在？
    丁力：当前，县域改革要从以下几个方面入手。
    县级治理结构。县域综合改革，首要的是要有配套的治理结构，即领导力量、领导资源的合理配置。根据现有的实际情况、体制和未来的趋势，应采取“一个中心三个组织”的方式。所谓“一个中心”，即以县委的领导为中心，但县委的常委会要扩大。目前分管农业等经济工作的副县长都不是常委，不能够决定人事，底下的部门不买账。而常委人数过少，也不便于常委会这样的决策机构真正发挥作用。所以说，县一级的副职都要进入常委，同时要有党外的一两位同志列席常委会议，使县常委真正发挥决策机构的作用。在当前，应着重加强人大，把政府的一些权力向人大移交，像监察部门、机构编制部门、统计部门都应该隶属到人大。人大不光要议大政方针，更要有实权，对财政监管，对干部监管，对县里主要工程项目监管。只有这样，才能真正制止政府乱收钱、乱花钱。县一级治理结构理顺了，领导班子相互制衡又相互统一，由县委书记负全责，这样一来全县的大事就好办了。
    县一级行政和事业单位的改革迫在眉睫，应给予相应的自主权，允许县一级根据实际情况设立机构。实际上，国外县一级行政机构都不是上下对口，因为各县的主导产业及具体情况都不一样，事业单位更是这样。而目前，所有的县一级机构都是一样的，实际上很多都没有发挥作用。此外，行政机构和事业单位改革，重点应在于把公益性的和经营性的事业分开。即便是公益性质（也就是政府出面用纳税人的钱帮纳税人办事），这样的机构和人员也应该尽可能的市场化操作。政府通过给这样的机构确定目标，督察运作，实质是签订合同，然后监督合同的执行，把公益性的事业委托给有条件、有信誉的机构去操办，而不是由固定的机构做事，做到“养事不养人”。至于经营性的服务机构，完全可以市场化，使之在市场竞争中，在对企业、农民的社会化服务中收取费用，养活自己。乡镇机构，其作为过渡层次而存在，不能马上撤销。因为在县域的社会转型中，县一级不可能马上直接对村、对农民。作为过渡层次的乡镇，应该尽快变成县一级派出机构，人员统一安排。而乡镇机构的设置，也要根据各县经济发展的状况和特点给予必要的考虑。
    发展村民自治为主的民主，尽快研究到乡、到县的选举办法。这其中最为关键的在于，制订好选举规则以后要严格执行。现在出现的贿选等现象，主要还是监督选举不力。一开始老百姓不熟悉，可能比较乱，但很快就会步入正规。只要有机构和人员保证选举规则的严格遵守，事情就好办了。我在国外考察，无论是美国，还是日本的基层组织，真正民选上的，其说话、办事的方式和力度都有别于政府公务人员。
    注重县一级公益事业。这个问题目前不能单纯依靠县自治来解决，因为大量的道路、医疗、教育等费用，单靠县里面的老百姓是无力承担的，必须有上面的支持。农村基层的公益事业，采取一事一议的办法，目前有困难。因为老百姓比较穷，每个人不一定都会从村里的公益事业中受益，所以很多人议事、办事不积极。切实可行的办法还是财政上要有一点拨款作为引导，吸引大家一事一议，逐渐学会用民主的方法来解决村子里公益事业的问题，而不是依赖县通过乡、村两级的行政性摊派。实践已经证明，这样做的效果并不好。
    大地：县域改革要创造什么样的环境？
    丁力：鼓励多种模式。不同类型的县域的情况有非常大的区别，所以县域改革应该是多种类型的，允许下面探索可行的改革之路。
    税费改革要考虑基层政府运作。县一级要成为功能比较完备的政府，最重要的一点就是其财政收入能否够其支出。这方面应该有全新的配套设计，使县一级政府通过自己的收入就能够有维持运作的相当的经费，然后再配合以转移支付。
    我们目前采取的是部门直管的方式，相当多的县一级机构都是从中央到省里的“一条鞭”管理，县一级对这些机构没有管理权。应该参照国外的经验，考虑哪些机构必须上面管理，采取何种直管的方式；哪些机构可以上面和县里共同管理；哪些机构可以县一级自己管理……这些都应该有统一的规划，以尽快实现省管县的体制。浙江已经在进行这方面的试点，实现了财政上的省管县——省里的资金直接划拨到县，县里的财政预算直接报送到省。这很好，我觉得应该尽快推广，而且不光是财政，计划、投资、审批等诸多方面都应该实现省管县。现在湖北省正在探索这种模式，但据说下放一百多项权力，市里面还是截留了很大一部分。其实，地市这一级等于是挡在县上头，有权力没义务，不仅不能给县里任何的财政支持，而且一直在对县里的领导班子进行调整。而这种调整，只是在所属的几个县里进行调整，这种轮岗没有任何意义。即使县一级干部的轮岗不能够实现古时候就已实施的跨省轮岗，也应该是在一个省的范围内进行调整。当前省管县，让我来说，就是人、财、物、项目这四个方面要尽快实现省对县的体制。
    要有相应的经费支持县域综合改革。目前，我国除了东部沿海发达县和大城市郊区这两类县的财政还可以，其它类型的大多数县仍依靠转移支付。对这些县而言，财政支持起了相当大的作用。可喜的是，中央已经意识到这个问题，今年的一号文件已经明确，提供县级财政155亿的专项转移支付，主要用于产粮大县，财政困难县和在机构精简、节约经费方面有贡献的县。我认为，对于推动综合改革的县，也应该专门拿出经费来支持。因为通过中央财政的直接支持可以引导、推动县域尽快改革。“十一五”计划实施以后，国家是按照区域经济来发展的，中央调控最有效的方法就是通过资金、项目的引导，直接调控到县。这既来得直接有力，也不会像过去一样以省为单位发展经济，易出现重复建设。而且到了县以后，按照规范的设计，就可以很快落实到农民了。    


    《大地》 (2005年 第十期)