完善体制性建设 解决“三农”问题

  
 
徐汉桥 

　　我国的农业、农村、农民问题，由于中央的重视，已引起全社会的广泛关注。但如果仅从表面上“就事论事”，是不能从根本上解决问题的。“三农”问题，由来已久，不是治表所能解决的。“历史的经验表明，凡是农村的某个问题，不是一县一地存在而是全国性的，比较普遍地发生，不是一年两年，而是连续多年屡治不愈，那就不是因为一般讲的干部问题、认识问题、执行问题、工作不到位的问题，而是体制性、制度性问题。这样的问题单靠加强领导、提高认识、改进工作是解决不了的，而要靠改革，靠调整原来的体制安排，靠制定新的政策，才能从根本上解决这个问题。”①

　　一、我国农业发展的风雨里程给予我们的教训

　　旧中国的农村，满目疮痍，广大农民终日辛劳，却过着“衣不遮体、食不果腹”的悲惨生活。我们党领导的新民主主义革命路线是农村包围城市，首先解决农民的土地问题。新中国成立后，立即在全国范围内进行土地改革，彻底废除了延续千百年的封建土地制度，使实现了“耕者有其田”这一旷世梦想的亿万农民焕发出了前所未有的劳动热情，极大地解放了农村生产力，农业获得了快速发展，为我国的经济建设奠定了坚实的基础。

　　可是，好景不长，在急于求成的“左”倾思想干扰下，“农业是国民经济的基础”的方针和正确处理工农关系的指导思想未能很好地贯彻落实，在农村生产力还很低下的情况下，没有着力调动农民的生产积极性，进一步发展生产力，而是急于改变生产关系。土地改革结束不久，便不管农民是否愿意，强制推行农业生产合作社，将农民刚刚分到手的土地以“入股”的形式又从农民手里拿走了。紧接着从初级社到高级社又到“一大二公”的人民公社，伴之以“大跃进”和全民大办钢铁，“共产风”加上瞎指挥，农民在失去土地以后，又失去了耕牛和大型农具，连种什么和怎么种也不能自主，当然也就失去了生产积极性。天灾加之人祸，生产粮食的农民都要饿肚子，而且连续了三年。刚刚有所恢复，又在农村大搞“四清”，“四清”没完，又来了十年的“文化大革命”，使国民经济走到了濒临崩溃的边缘，以至农业大国到了“八亿农民学大寨，十亿人民愁饭吃”的境地。

　　1978年12月，党的十一届三中全会之后，人们的思想得到了解放，安徽省凤阳县小岗村农民严宏昌、严金昌等17人写下“遗书”私下里把土地“私分”了，搞了个“大包干（家庭联产承包责任制）”，后经肯定而推而广之，才使我国农业发展有所转机。但发展仍然较慢，且时有反复，到上个世纪九十年代初期，全国还有8000万贫困农民没有解决温饱问题，国家用了7年的时间解决了这些人的吃饭问题，这在当时叫“八七攻坚计划”，直到进入二十一世纪，才可以说基本上解决了中国人民的吃饭问题。

　　这么多年来，我国的农业风风雨雨，曲折坎坷说明了什么呢，我们应该从中吸取些什么经验和教训呢？

　　（一） 以正确的指导思想指导农业的发展。我国农业发展的曲折历程，反映了指导思想的变化。实事求是，从实际情况出发，这是我们办好任何事业必须遵循的指导思想。我国农业长期在封建制度的桎梏下，非常落后，要走上现代化的农业，需要有一个循序渐进的过程，不能操之过急。土地改革是农业生产力的一次大解放，当时的任务应是努力发展生产，在不断提高农业生产水平的同时，改善农民生活，逐步引导农民走上集体化的道路。只有当生产力发展到一定程度的时候，方可水到渠成，实现农业现代化。可是在指导思想上过于急迫，要求跑步进入共产主义。

　　1951年12月，在土地改革正在进行时，就提出试行“以土地入股为特点的农业生产合作社”，土地改革结束的当年，1953年12月，又以中央决议的形式，推行“土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社”和“实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社”，在强力推动之下，1955年即形成农业合作化的高潮，势不可挡，步伐慢了就批判为“小脚女人”，不但要跑，而且还要跨栏式地跳跃，短短三年时间就从初级社、高级社到人民公社化。人民公社实行的是“完全的社会主义的集体农民公有制”，农民除了小型农具和日用物品外全都“公有”，村村办食堂，吃饭不要钱。当时有句口号是“共产主义是天堂，人民公社架桥梁”，好像十年间就可从半封建半殖民地社会直接跨进共产主义了，这显然是脱离实际的空想。用这种指导思想指导农业，是不可能不碰钉子的。连续三年严重困难教训了我们，不得不退到“三级所有，队为基础”，允许种自留地，养三五只鸡鸭，但自留地种的菜、鸡鸭生的蛋只能自己吃，不许出售，卖了就是“资本主义尾巴”，必须割掉。“四人帮”横行的时候，更是荒谬地提出“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，连人靠“草”是不能生存的基本道理都不顾了，农业怎能发展。如此薄弱的国民经济基础是不能支撑社会主义大厦的。直到党的十一届三中全会以后，首先端正了思想路线，邓小平同志针对“四人帮”造成思想混乱，明确指出：“贫穷不是社会主义”，“社会主义首先要发展生产力”，“发展才是硬道理”。安徽凤阳农民的创举，其意义首先在于冲破了“贫穷社会主义”的思想桎梏。

　　这么多年来，由于有些地方领导的指导思想不够明确，对农村情况缺乏正确的认识和判断，导致农业政策多变，做了一些违背农民意愿的蠢事。仅以湖北省和武汉市为例，1997年在全省农村强制推行“普九达标”，不仅村村要建新的校舍，而且围墙、操场、跑道都有整齐划一，连上海、北京都难以做到的事情，却要求包括贫困山区在内的所有农村都做到，实属伤农之举。仅武汉市村集体因此欠银行贷款高达4亿多元的债务，平均每村欠债25万元。2003年又因生源不足，全市已拆除农村小学155所。农民称之为首长农业、口号农业、纸上农业，没有找到“三农”问题的“症结”所在，因而不可能得到根本解决。2003年3月，一位乡党委书记向朱总理直书“农村真穷，农民真苦，农业真危险”，经调查情况属实，引起高层领导的高度重视，把“三农”问题作为一切工作的重中之重，采取一系列的利农政策和措施，包括取消农业税，对种粮进行补贴，调动了广大农民的生产积极性。

　　由此可见，解决“三农”和发展农业不仅要有正确指导思想，还要符合我国的基本国情和当地实际情况，千万不能拍脑袋、瞎指挥了。

　　（二）要按客观规律办事。我国的农业之所以走了那么多的弯路，都是过分夸大主观能动性、违背客观规律造成的。社会生产是由生产力和生产关系构成的一个整体，生产力是生产中最活跃、最革命的因素，也是生产发展的决定性因素。生产力的发展与变更，生产关系必须随之发展和变更，生产关系一定要适合生产力的发展状况和发展水平；当生产关系不适合生产力的发展状况和发展水平时，又具有阻碍和破坏生产力的反作用。这就是人类社会发展的普遍规律。我们的农业合作化运动、人民公社化运动，都是脱离了当时的生产力发展水平而变更生产关系，导致对生产力的破坏，好心办了坏事。我们在农业上的反复折腾，很多人并没有从客观规律上分析农业为什么搞不上去的原因，后经刘少奇同志反复调查研究，才找到了问题的症结，倡导“三自一包、四大自由”，这是符合当时农村生产力发展水平的正确决策，但这一救活了成千上万人民生命的伟大创举不为有些人所接受，反而被认为是走资本主义道路，这实属人间一大悲剧。

　　人类进入商品社会以后，生产的商品是为了消费，而生产和消费之间需要商品流通，这也是有规律可循的，违背了这个规律也是要吃苦头的。城市人不但要吃粮，还要吃菜。很长一个时期，就是这个吃菜问题，忙坏了、也愁坏了城市的领导，因为种多少、卖多少都要由政府计划，特别是春淡和秋淡这“两淡”，管菜的同志日子不好过，政府也不知投入了不少钱。当时农民也不明白，蔬菜既是商品，为什么不能按市场需要种植，又为什么只能由政府统购，就不能自由出售？当广东的青椒、黄瓜已卖到北方，而山东的大葱已出口到日本和南韩时，有些城市的行政机关还在车站码头组织拦截提篮担担出售蔬菜的小商小贩。这样做的结果只能是政府将大量的财政资金用于了对蔬菜的补贴，使政府背上了沉重的财政包袱，市民们还不满意。

　　不单社会发展有其客观规律，自然界的生存和发展也有其客观规律。大千世界，看起来似乎杂乱无章，其实自有规律制约，保持着生态平衡的。由于我们对此缺乏认识，任凭主观意志办事，人为地破坏了生态环境，我们也遭受到自然界的惩罚，不得不进行退耕还林、退耕还草、退田还湖、退湖还江等。有人要说，那时是饿肚子没办法才出现了砍树开荒。可是，砍树开荒的结果是什么呢？是使更多的人饿肚子。而现在退耕还林，大搞植树造林，反而人人都有饭吃，并能使农业可持续发展。这是为什么呢？这就是客观规律在起作用。

　　（三）要摆正农民的社会地位。毛泽东同志在解释国体时说：“其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这已为宪法所明文确立。我国农民人口最多，勤劳朴实，无论是新民主主义革命时期还是社会主义建设事业，农民的贡献是巨大的，但在很长的时期里，农民在我们国家中的地位未能得到应有的保障。城乡分治的户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度、义务工制度、以及行政管理制度等，都具有对农民的歧视色彩，把农民看成是“二等公民”。这些来自经济的、政治的和社会的体制束缚，使他们不能参入平等的市场竞争。如农民进城打工要交计生保证金、“农税”保证金、就业管理费、治安保护费、办暂住证等。到了企业要先交上班押金。他们在城里干的是最苦、最累、最脏、最危险的活，受到的政治、经济待遇却是最低的，甚至有时连工资都拿不到。城乡教育也是“一国两制”，城市中小学校舍建设和教育经费由国家承担，而农村教育经费包括校舍建设全由农民自筹解决；农民进城打工，为城市建设作出了贡献，跟随父母生活的子女却不能同市民的孩子一样上学。这不但阻断了农村广大青年的成才之路，而且还限制了国家培养人才的范围。这些歧视农民，把农民看成是二等公民的种种做法不是小事，而是有悖宪法和不尊重人权，影响农村经济改革和发展的大事。

　　我国是个人口众多的农业大国，对于农村中出现的问题和农民生产生活中出现的困难有时连通话的渠道都没有。工人有工会，妇女有妇联，而素有八亿农民的大国，竟没有一个自己的组织——农民协会。实际上世界上许多国家包括非洲一些落后的国家都建立了农民自己的组织。我们不能需要农民时就“一切权利归农会”，不需要时 “农民进城

　　要收费”。由此可见，没摆正农民的位置，说农民是“二等公民”实不为过。实际上只有富裕在农村，才能繁荣在城市。城市既要“锦上添花”，农村也要“雪中送炭”，城市不可能在贫困的农村包围之中和在绝望的农民怒视之下独享繁荣。

　　二、要从体制建设上解决“三农”问题

　　“三农”问题的形成，涉及到城乡体制以及由此而来的各种具体制度，那么，解决“三农”问题，也必须从体制建设上着手。目前首先要解决以下两个方面的问题。

　　(一)切实保护农民的土地财产权益，解决制约“三农”发展的瓶颈问题要想实现农业现代化，必须首先实现规模化，这是实现“农业现代化”的基本条件。土地的规模化，首先是土地的“商品化、市场化”这是最基本的道理。各家各户几分地，分散经营是永远不会农业现代化的。

　　当前制约“三农”发展的瓶颈问题主要是农民没有享有对土地的所有权和土地产权不清。“三农”的问题是农民问题，农民问题是土地问题。无论是井田制、两税法、一条鞭法、摊丁入亩，天朝田亩制度、均田制、还是孙中山的民生主义、毛泽东的土地革命、土改运动，都是讲税赋和土地。农业赖以发展的是土地，农民赖以生存的也是土地，土地可谓是农民的命根子，而土地的核心问题是产权，产权制度是经济运行过程中的核心制度，是各种经营方式、运行机制得以顺利实施的基础。产权的界定，所有权的行使，是配置资源交易得以进行的前提。土地制度的基本内核就是土地产权制度。农民对土地没有产权，也就没有土地利用的内部激励机制；土地没有获得真正的商品地位，也就没有土地市场，土地资源就不能得到优化和配置，就谈不上合理流转。就如同城市的居民购商品房一样，谁都希望自己能买上一个“产权房”而不愿意买个“只有使用权”的房。从浙江瑞安、绍兴等六个地区对1000个农民调查情况看：认为自己所承包的土地是属于个人的占22.8%；属于集体的占48.7%；属于共产党的占26.7%；不知道产权归属的占1.8%②。种了一辈子的地，连“地”是谁的都不知道，农民的积极性从何而来？

　　由于农民对土地没有所有权和土地产权不明晰，不仅影响农民生产积极性，而且土地流失过快，影响国民经济基础的稳固。我国的法律规定，农村土地“属于农民集体所有”、“由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”。目前村支部和村委会的主职是村支书“一肩挑”，而实际上有些地方是村支部书记一人说了算。目前土地承包是一定30年不变，但按党的土地承包“大不动，小调整”的政策，农民实际上随时都处于五心不定的境地，因为农村有生老病死，婚丧嫁喜，当兵的，转业的，还有举家迁往城市的，承包的土地不变是相对的，而变则是绝对的，这样变来变去并不是运用经济和法律的手段来调控，而只能是村集体的少数村干部靠行政手段说了算。最后的结果是村里的土地调控决策权掌握在少数干部手里。这就造成了法律上写的和实际上的脱节，表面上土地是集体的，而实际上好像是村支书的（书记说了算），这样就形成了产权不清。再说村一级组织既不是一级政府，也不是上一级政府的派出机构，也没有法律规定谁是他的法人代表，而村委会只不过是一个群众性的自治组织，他是否管理好集体的土地的确值得商榷。

　　党的十六届三中全会明确指出：“要尽快建立归属清晰.权责明确.保护严格.流转顺畅的现代产权制度。”其中当然包括土地产权制度。由于土地的产权的不清晰，很多农民失去种地的积极性，撂荒现象比较普遍。据武汉市农业局2003年4月份的调查，全市耕地面积共319万亩，撂荒面积达17.13万亩，占总面积的5.3%，涉及农户8.5万户。占总户数的1.18%；农民要求退包的面积为10.72万亩，占总面积的3.3%。直到2004年，有些地方农业税减免了，才使农村土地变得金贵起来，农民争相种地。这种争相种地又带来另一种现象：就是将原来土地集中在“种田能人”和“种田大户”手中准备规模经营的“土地流转”成果被毁之一旦，农民将原来流转出去的土地又重新收了回来，造成大量的土地纠纷。2004年，仅湖北省就发生大的土地纠纷案件12399起。农民这种视土地流转为儿戏的主要原因是：土地没有他应有的商品地位，由此也就没有形成真正的土地市场，农民的土地不是通过“市场”流转出去的，而是通过简单的相互打个招呼而已，一旦有什么风吹草动，农民就会将其原有土地豪不废劲的收回。土地不能集中，就不能行成规模，农业现代化也只能是一句空话。现在国家提出取消农业税，并对农业进行补贴，这当然是件好事，但这只是发展农业的外部条件。

　　现在有人提出：“土地的承包期起码100年或者150—200年不变③”。也有人提出了“永佃制”、“永包制”、“租赁制”等长期租用的办法。

　　还有人说：“农村土地产权制度改革的基本思路有两条：一是回到1952年，恢复土改后的那种农民土地制度；二是回到1954年按份共有的土地股份制④。

　　最近农业部长也提出：要解决我国的农业问题，一是赋予农民对承包土地的长期使用权。二是保护农民对承包土地的经营自主权。三是尊重农民对承包土地的流转选择权。四是保证农民对承包土地的收益获得权。五是保护农民对承包土地的法定处分权。这些权利的赋予，实际上就确立了土地的地位、性质和归属。实际上土地是许多农民的主要财产形式，保护农民的财产权益，首先是保护农民的土地财产权益。从普遍意义上讲，保护私人财产首先是保护公民的土地、房产等不动产。这样就可以让农民自己决定，对其土地可以耕种，可以子女继承，可以依法租赁，可以入股合作经营，也可以作价自由转让，并按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转⑤。这么多年来，我们怎么老是和“土地”过不去呢？城里的工厂都民营化了，我们能否以人为本给予农民“安心的、永远的立足点之地”呢？

　　总而言之，首先要解决土地产权制度这一制约我国农业发展的瓶颈问题，重塑农民作为土地主体的法律地位。只有这样才能调动农民自身的积极性，才能催生农民自身的内在的动力，“三农”问题才有可能从根本上得以解决。

　　（二）要尽快改革户籍制度

　　我国第一部宪法明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。当时城乡虽有差别，但城乡居民居住和迁徙是比较自由的，然而这一严肃的法律规定没有得到很好地执行，到五十年代后期就实行了户籍制，人为地把农业人口和非农业人口割裂开来了，倾刻间城乡之间形成了不可逾越的鸿沟，成了“城乡分治，一国两策”二元社会的格局。农民因此成了受身份制约的二等公民，在就业、上学、医疗、迁移等方面受到诸多限制。这也是造成目前乡村落后于城市、农业滞后于工业，拉大城乡差距，产生诸多社会问题的制度性原因。农村要开放，农业要搞活，农村过剩劳动力要转移，但不合理的户籍制度就像加在农民头上的紧箍咒一样，很难放开搞活。近年来，改革户籍制度的呼声很高，广东、浙江、湖南、石家庄等省市出台相应的地方性政策措施，起到了很好的作用。但户籍制度涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，需要国家制定相关的法律，从体制建设上解决二元社会结构问题。重新确立农民的社会主人的地位，加快城乡一体化协调发展。

　　以上所说的两个问题是发展农业首先要解决的主要问题，我们认为只要先把这两个问题解决了，尤其是第一个问题解决了，其它问题就好办了，这是主要矛盾.如果我们不抓主要矛盾，在土地产权都没有搞清的情况下，就去谈论一些什么土地流转、土地转让等，那么我们就不能从根本上解决“三农”问题题。

　　(作者:武汉市人大农村委员会干部)

　　①摘自《中国农村经济》2003年第1期第13页

　　②摘自《中国农业》2002年12期第37页

　　③摘自全国人大法律委员会《法制工作》2002年58期第12页

　　④ 四川省发展和改革委员会文

　　⑤摘自《中国农业经济问题》2003年第1期第18页

　　来源: 中国农村研究网