支持县域经济与发展农行业务的冲突与和谐

中国农业银行黄冈市分行课题组

　　改革开放以来，县域经济发展大体上经历了四个阶段，即以农业经济为主导阶段（二十世纪八十年代中期以前）、乡镇企业异军突起阶段（八十年代中期至九十年代中期）、农业产业化兴起阶段（九十年代中期以来）、县域经济全面发展阶段（“十六大”以来）。1979年国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，明确农行的主要任务是“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”，事实上将农业银行的主要职能定位于支持县域经济发展。此后的17年间，农业银行统筹县域的政策性、合作性及大部分商业性信贷资金，倾力支持以农业经济和乡镇企业为主的县域经济发展，为乡镇企业异军突起做出了极其重要的贡献，同时农行自身业务也得到了飞速发展，依靠在县域金融市场的垄断地位农业银行综合实力始终位居四大国家专业银行的前三名。因而在县域经济发展的前两个阶段，农业银行与县域经济是以相互促进、双方共赢的和谐共振为主旋律的，彼此利益冲突极少。1996年农业银行经历了“一分一脱一转”改革后，由专业银行向商业银行转变，逐步将经营重心向大中城市转移。此时县域经济也基本完成改革，逐步实施乡镇企业改制，进入了新的发展阶段。在最近的十年当中，农业银行与县域经济既有合作，也有矛盾，是和谐与冲突的统一体。本文试图从分析农业银行与县域经济的关系现状入手，探究引起双方冲突的深层原因，探索支持县域经济与发展农行业务双赢之路，努力实现建设县域和谐社会之目标。 

　　一、辩证关系：支持县域经济与发展农行业务是冲突与和谐的统一体 
　　从理论上讲，经济是金融的基础，没有县域经济的快速健康发展就不可能实现县域农行业务的快速发展；金融是现代经济的核心，失去了银行的金融支持县域经济也不可能实现持续快速健康发展。根据《中国县域经济年鉴（2004卷）》数据，截止2003年底，全国县级行政区划有2861个，县域面积874万平方公里，占全国陆地国土面积的94%；县域人口9.1亿，占全国总人口的70.9%；县域GDP为6.45万亿元，占全国GDP的55.15%；县域人均GDP为6770元，为全国人均GDP9057元的75%，县域经济主要指标均占全国的50%以上，在国民经济中具有举足轻重的地位。根据中国农业银行县级支行经营情况普查结果，2003年末县域农行机构网点为20115个，占全行的55.7%；员工人数为259804人，占全行的51%；存款余额为12971亿元，占全行的44.7%；贷款余额为8844亿元，占全行的40%，县级支行主要指标占全国农行的一半左右，在整个农行中具有举足轻重的作用。由此可见，改革开放以来县域经济和县域农行业务均得到了快速发展，目前农业银行在县域的网点、人员布局和存贷款业务的配置上基本与县域经济的地位相匹配与适应，因而从总体上看基本实现了发展农行业务与支持县域经济的双赢与和谐。 

　　但是也应当清醒地看到，二十世纪九十年代中期以后县域经济与农业银行合作的“蜜月期”早已过去，双方的关系早已“由晴转多云间阴天”，局部地区甚至出现“大到暴雨”，矛盾比较尖锐。目前双方的冲突主要表现在四个方面。 

　　一是企业“贷款难”与银行 “难贷款”的矛盾。一方面，很多企业由于不具备基本贷款条件，得不到贷款，而使得政府和企业不同程度地加重了对银行的“不满情结”。据统计80%的县域中小企业反映正常流动资金需求得不到满足。另一方面，由于邮政储蓄只存不贷，农村信用社资金实力不强，国有银行贷款门槛较高，县域信贷资金流出问题日益严重。1996年至2000年间，农村地区通过信贷渠道（包括全部金融机构）流出的资金由1912亿元迅速增加到4048亿元，增长了1倍，形成了信贷资金由资金相对短缺的县域向资金相对宽裕的大中城市逆向流动的“抽血”效应。这一问题在农业银行也不同程度地存在，2003年末全国县域农行存款多于贷款4127亿元，存贷比为68.18%，比全国农行平均水平76.2%低8.02个百分点；县域农行如按75%的法定存贷比可发放贷款9728亿元，而同期实际发放贷款8844亿元，也就是说县域农行有884亿元可用信贷资金因找不到合适的贷款载体而流向了大中城市。由于存款增速加快而贷款增长缓慢，县域农行存贷差额有继续扩大的势头。 

　　二是企业大规模改制与维护农行债权的矛盾。供销社、食品公司、粮油购销及加工企业、乡镇企业、县属国有企业等是县域农行传统的主要贷款客户，自上世纪九十年代以来以地方政府为主导先后对上述大部分企业进行了承包、租赁、分立、合并、拍卖、破产、股份制等各种形式的改制和改组，其中相当一部分改制是极不规范的，借改制之名，行逃废债务之实，导致大量农行债权丧失，使农行承担了这些企业大部分的改革成本。在已向农发行划转、长城公司剥离数千亿元不良贷款的情况下，县域农行仍有数千亿元的不良贷款，农业银行为县域经济发展做出了大的牺牲。 

　　三是清收不良贷款与保护地方利益的矛盾。县域农行信贷资产质量总体水平较差，不良贷款占比明显高于全国平均水平，据农总行农业信贷部统计，2003年末贫困地区样本县农行不良贷款占比甚至高达43.53%。县域农行在自身无法收回不良贷款的情况下，常常不得不诉诸法律，但是不少地方政府为了维护企业利益和“社会稳定”，往往或明或暗地干预司法机关办案，致使农行依法收贷立案难、胜诉难、执行难，贷款收回率低，而诉讼费、执行费却非常高，不但没有充分收回贷款，反而倒贴了大量费用，更糟糕的是还严重恶化了与企业和地方政府的关系，真正是“赔了夫人又折兵”。 

　　四是地方政府大力扶持农村信用社与农行快速发展负债业务的矛盾。近年来，国务院着手实施以划归地方政府管辖、成立省级联社为主要内容的农村信用社体制改革，将农村信用社的经营状况和风险防范责任直接与地方政府挂钩，加之客观上近年来农村信用社大部分贷款投向了农村，承担了县域大部分新增贷款投放任务，因而地方政府对农村信用社加大了扶持力度，要求公务员带头入股、带头偿还信用社贷款，并要求涉农资金全部存放信用社、财政资金主要存放于信用社，另一方面冷落甚至打压国有商业银行，给县域农行的负债业务发展构成严重威胁。

　　二、矛盾解析：支持县域经济与发展农行业务产生冲突的深层原因

　　（一）中央利益与地方利益的矛盾。农业银行作为国有商业银行，以利润最大化为目标，替国有资产的保值增值负责。企业则以自身利益最大化为目标。地方政府则追求GDP及财政收入最大化、财政支出最小化、社会稳定化等多重目标。目前很多企业和地方政府官员还存在着农业银行是国家的银行，信贷资金是国家的资金，把银行贷款当作“唐僧肉”，能多贷就多贷，能不还就不还的错误思想，从而与以安全性、流动性、效益性为经营原则的农业银行产生根本利益上的冲突。 

　　（二）短期利益与长远利益的矛盾。银行作为一个特殊的企业，必须替出资人、存款人和其他客户的长远利益负责，保证信贷资产安全，保持可持续发展。很多企业及地方政府官员因任职期限较短，更多地追求眼前利益，而骗取银行贷款、逃废银行债务无疑又是制造虚假繁荣、获取超额“利润”的最便捷的途径。对于很多民营企业来说，骗取巨额贷款不还则是他们实现一夜暴富的发财秘笈。 

　　（三）信用环境差与信贷管理严的矛盾。一些地方政府、司法机关与借款人相互串通，骗贷、赖债、逃债、废债现象仍在一些地方不同程度地存在，导致银行贷款不良率居高不下，迫使信贷管理日益严格、责任追究日益严厉的农业银行日益慎贷、惜贷甚至恐贷。 

　　（四）客户素质差与贷款准入门槛高的矛盾。当前县域的贷款客户以中小企业为主，中小企业创造的产值占县域GDP的80%以上，这些中小企业往往自有资本少，资产负债率高，经营效益差，产品科技含量低，抗风险能力不强。加之产权不明晰，公司治理结构不健全，管理不规范，很多是家庭式管理，缺乏内外监督机制，经营随意性大，稳定性差，一旦出现经营困难，不是想方设法改善经营管理，而是一逃了之，经营风险大。另一方面，这些企业又缺乏有效的抵押资产，信用担保机构尚不健全，还款来源保障不足。而且很多企业（包括民营企业）立项的初衷就是诈骗银行贷款，一旦巨额资金到手就迅速转移和抽逃资金，使一些贷款发放之日就是形成不良之时。这样的客户素质显然与现代商业银行的要求相去甚远，使很多信贷人员谈贷色变。 

　　（五）中介收费环节多与融资成本最小化要求的矛盾。按照贷款的一般程序，借款人第一次贷款时必须经过土管、房产、工商、税务、评估、保险等诸多中介机构，每个部门都要收取一定的费用。企业转贷时，这些机构又要重复收费。如贷款到期不能偿还，要处置抵押物时又要再次收费，加之诉讼费用，融资成本十分高昂，有的短期贷款中介收费额甚至超过了贷款利息，这必然严重抑制了以利润最大化为目标的企业的贷款需求，也影响了银行的贷款积极性。 

　　（六）信贷约束机制较强与激励机制缺失的矛盾。近年来，各家银行都制定了严格的内部控制和风险管理制度，要求不良贷款年年“双降”，新增贷款零风险，并加大责任追究力度，“不良贷款上去，行长必须下台”，有的行还推行“信贷风险终身责任追究制”，信贷约束机制较强。但是另一方面对那些成功营销低风险贷款，或者是营销了高风险、高收益贷款并成功收回，为农行创造巨大利润的信贷人员缺乏相应的奖励机制，这样必然会严重挫伤基层行的贷款积极性，很多人在贷款方面采取不作为的态度，错失了很多商机。 

　　（七）贷款权力上收与贷款责任下甩的矛盾。近年来各家商业银行普遍推行了审贷分离制度和集中、集权、集约化经营管理，将大部分贷款权限上收到省市分行，县支行以下的贷款权限很小，基本没有企业贷款权，却要承担主要的贷款责任，权责严重不对称，削弱了县域农行的贷款积极性。 

　　（八）客户经理低素质与信贷管理高要求的矛盾。近年来，贷款的内外环境发生了根本变化。从外部看，过去县域农行的贷款主体主要是国有企业、集体企业，而现在则以股份制企业、混合企业所有制、民营企业和自然人贷款为主，民营经济占县域经济的80%。从内部看，现在贷款准入条件比以前要求更高，贷款审批程序更多更严，贷后管理要求更高。而县域农行的客户经理大多由过去的信贷员演变而来，他们大多年龄偏大、学历偏低、素质偏差，习惯于过去的经验式操作管理，远远不能适应新的信贷管理需要。 

　　三、对策研究：支持县域经济与发展农行业务实现双赢的和谐之路 

　　要改善银企、银政关系，实现支持县域经济与发展农行业务的双赢，是一项涉及到地方政府、司法机关、中介机构、银行、企业、自然人等多个主体，体制、法制、机制、道德、文化等多个层面的一项复杂的系统工程，必须多管齐下，综合施治。目前支持县域经济与发展农行业务的主要矛盾是贷款难与难贷款的矛盾，要解决这一矛盾关键是要把握三点，即优良信誉是金，优质客户是银，银企业双赢是本。 

　　（一）大力整治信用环境，努力创建金融安全区。市场经济是以信用为基础的经济，银行是专门从事信用业务的特殊企业，一个信用环境恶劣的地区和企业是无法获得银行的金融支持的，良好的信用记录是银企合作的基本前提，加强信用环境建设是实现县域经济和县域农行共同快速健康发展的重中之重。一是要加强诚信教育，增强全民的诚信观念。政府官员要彻底转变观念，认识到国有银行也是企业，信贷资金主要来源于存款人的存款，是必须还本付息的特殊商品，而非无偿的财政资金。要认识到资金是目前制约县域经济发展的重要“瓶颈”，大部分县市主要的融资渠道还是银行贷款，以良好的信用环境来吸引银行贷款也是一种特殊的“招商引资”，而且可能是最大的“招商引资”项目，并将整治信用环境作为经济工作的头等大事来抓。二是要按照“政府主导、央行推动、部门联合、整体推进”的要求，明确目标，严格考核，狠抓落实，深入开展“金融安全区”创建活动。政府部门要以在规范企业改制中维护银行债权，清收党政机关、职能部门和公务员贷款，化解村级债务等工作为突破口，推动创建活动的顺利开展。政府部门要将此项活动纳入地方工作综合考核范畴；人民银行、银监部门、金融同业要实行区别信贷政策，对被评为“金融安全区”或优质信用区域的县市、乡镇实行贷款倾斜，对金融高风险区则联合实行信贷制裁，停止发放一切贷款，以增加守信的收益，提高失信的成本。三是建立健全企业和个人征信体系，完善人民银行信贷登记咨询系统，建立企业和个人的信用档案，以此作为信用评级、授信、用信的主要依据。四是要规范企业改制，制定改制方案必须取得债权人的认可，严厉打击通过各种途径逃废银行债务的行为，政府部门对相关人员要给予党纪政纪处分，严禁逃废债者异地做官甚至提拔重用；司法部门要秉公执法，依法保护银行债权；对有不良记录的企业和个人列入银行的“黑名单”，各家金融机构对其实施联合制裁，不予贷款、不予开户、不办结算，使之无立身之地。 

　　（二）多途径培植优质市场主体，提供优良信贷载体。县、乡两级政府要根据国家总体规划、产业政策，结合本地资源优势，在全面科学开展国内外市场调查与预测的基础上，聘请相关部门权威人士、有关专家和银行人员共同制定本地区的中长期发展规划，科学合理地确定本地区发展的重点产业、优势项目、拳头产品，避免决策的随意性。通过改制、改组、改造现有企业和加强管理，提升现有企业的综合素质；通过招商引资、引进先进技术、优秀人才，创办新的产权明晰、技术领先、产品适销、管理严谨、效益良好的企业，从而培植一大批符合银行贷款准入条件的优良信贷载体，为银行支持县域经济发展，银企合作、银企双赢提供有效的结合点。 

　　（三）改善贷款环境，降低交易成本。县市政府要统一协调与银行贷款相关的土地、房产、工商、税务、评估、司法等部门的工作，要求他们在办理贷款发放、管理、收回过程中的相关事项时，尽可能地简化办事程序，提高办事效率，降低收费标准，所有收费均取法定收费标准的下限，贷款办证有效期一般不少于2年，在贷款展期办理相关手续时只收取工本费，以切实降低贷款的交易成本，减轻企业和银行的财务负担。要优化法制环境，全面提高金融债权诉讼案件的审结率和执行率。针对此类案件陈案较多的实际，建议以省级为单位开展金融债权执法月活动，集中清理、审结和执行金融维权案件。 

　　（四）建立健全中小企业担保体系，搭建中小企业贷款平台。可以成立由财政、企业、企业主管部门、金融机构共同出资的政府主导型中小企业担保机构，也可由县域企业自发参与、共同出资成立股份制的盈利性担保公司。要加强银行与担保公司的合作，双方按照“利益共享，风险共担”的原则合理确定风险分担比例。对资信良好的担保公司其担保基金与可担保贷款之比可放大到3至5倍。对经担保公司担保的贷款要简化贷款程序，执行优惠利率。 

　　（五）发挥利率的杠杆作用，高风险企业以高利率来吸引贷款。县域中小企业贷款难的一个重要原因就是因为其风险较高，而在过去贷款利率管制较严的情况下，其贷款利率与风险较低的大型优质客户相差无几，两相权衡，银行自然将贷款投向后者。2004年10月28日人民银行宣布放开绝大部分贷款利率的上限，给予商业银行充分的贷款定价权，向利率市场化迈出了重要一步。这样就可以发挥利率这一资金价格的杠杆作用，通过提高中小企业的贷款利率来扩大信贷供给，减少信贷需求，实现资金供求平衡，从而通过市场机制来解决中小企业贷款难的问题。 

　　（六）实行分类指导，调整县域农行的信贷工作思路。县域经济与大中城市有很大的区别，其主要特点就是以民营经济为主，以中小业为主，农业经济、务工收入在其总收入中占有相当的份额。如果按照国家统一标准，比照大城市、大企业的要求来选择客户、管理贷款肯定是不切实际的，必须因地制宜，分类指导。具体来说，在市场定位上，欠发达地区县域农行以零售业务为主，即主要发放中小企业贷款、个人生产经营贷款、消费贷款等；在资金用途上，以解决流动资金需求为主；在担保方式上，以质押、抵押、保证贷款为主。 

　　（七）完善信贷管理体制，实现权利、责任、能力的对称分布。上级行要根据各县的信用环境、客户基础、内部管理能力，一县一策，分别转授不同县级支行不同的法人贷款审批权，扩大自然人贷款审批权。并坚持谁审批、谁负责的原则，保证权、责、能对称，防止权、责分离，有权无责或有责无权。对小额自然人贷款还可尝试由客户经理“四包”，即包放、包管、包收、包赔。同时，要通过加强信贷人员培训，引进急需人才，提高信贷人员的综合素质，使他们的能力适应新形势下县域信贷管理的需要。 

　　（八）完善信贷约束机制，并建立与之对应的信贷激励机制。科学的信贷管理应当是既有约束机制，又有激励机制，而且二者要基本对称。如果只有约束机制，没有激励机制，信贷人员就会无所作为，贷款无法营销；如果只有激励机制，没有约束机制，信贷人员就会铤而走险，导致滥放贷款。所以，一方面要强化约束机制，加大风险贷款责任人的追究力度，把贷款损失率控制在合理的、可接受的范围之内，当然一味强调新放贷款“零风险”也是不切实际的。另一方面，要积极探索信贷激励机制，奖励信贷营销和管理中的有功人员。例如，可以对所有信贷人员推行责任会计核算，即把一个信贷人员或者一个客户经理组作为一个会计核算单位，进行简易核算，按年或按季考核他们创造的利润，根据利润的一定比例来计算他们的报酬，上不封顶，下不保底；对竞争性优质大户营销实行内部招标，资费合一考核；推行内部模拟拨备制，即在信贷人员积极营销贷款后所创造的利润中提取一定比例作为该信贷人员的模拟呆账准备金，这些呆账准备金可以用来内部“冲销”该信贷员发放的不良贷款，或者说对一定额度的不良贷款进行免责等等，从而在保持贷款安全性的前提下鼓励信贷人员积极营销贷款。（中国农业银行黄冈市分行课题组）