县域经济与金融和谐发展初探

    县域经济发展离不开县域金融服务。但目前县域经济与金融之间存在着许多不和谐的方面，亟待需要我们去研究、去解决。县域金融部门必须坚持科学发展观，确立“以农为本”的新观念，把支持、服务县域经济作为己任，并在支持县域经济社会和谐发展中壮大自己。

　　一、当前县域经济与金融不和谐的表现及成因 

　　（一）县域经济与县域金融矛盾突出。主要反映在“四个不适应”：(1)县域金融机构大量收缩，服务县域经济的主体缺位，与县域经济发展不相适应。国有银行按照商业化运作要求，撤并低效网点是必要的，问题在于“国”字号撤走后，没有新的相匹配金融机构及时跟进，致使县域金融服务出现“断层”和“空白”。(2)国有商业金融、政策金融经营策略的调整，使县域金融机构职能、定位及服务能力与县域经济社会发展需求不相适应。如县级国有商业银行基本变为“大储蓄所”；贷款权限上收，贷款重点投向大城市、大项目、大企业。县级农发行基本成为“粮食银行”，业务萎缩，功能单一。农信社“一社”难支“三农”，已显得力不从心。农村中的中小企业、个私企业、专业大户“贷款难”问题至今无法解决。(3)县域内资金外流严重，信贷投入逐步减少，与全面建设小康社会要求不相适应。目前，各家银行对农村信贷投放的“闸门”早己关紧，县域金融机构只“抽血”不“输血”，使县域经济社会发展困难重重。(4)县域金融创新不足，金融产品单一，与县域经济多元化、多层次需求不相适应。如县域内农业保险有名无实，农业风险补偿机制尚属空白，农民增收缺少救助机制。 

　　为何县域经济与县域金融矛盾如此突出笔者认为主要在“四缺”：一缺政府与金融部门沟通、协调。支农是一项系统社会工程，需要政府和涉农各部门通力协作，但因县级财政困难，涉农部门都“离农”而去，支农的“重担”全由农村金融“扛”起来，“小马拉大车”。二缺合理的金融制度安排。由于受城乡二元结构的影响，人们对县域经济与金融另眼看待；对农村是索取过多，服务、投入过少。三缺统筹协调的城乡金融服务体系。由于缺乏科学金融发展观的指导，城乡金融服务体系出现畸形，突出反映在金融体系群聚集在大城市，资源向大城市配置，人才向大城市流动，注意力向大城市集聚。某种程度上说，现阶段，农村金融服务体系变成了为“有钱人”、“有权阶层”服务的体系，在广大的“三农”领域几乎成了金融服务“真空地带”。四缺明确的指导金融业发展规划和切合“三农”实际的金融政策。政府对工商业、城市产业政策制定及时，指导有力，而对金融、货币政策运用却被动滞后。这无疑使农村金融部门缺乏明确的方向感和目标约束，增加了发展成本。 

　　（二）信贷支农与金融机构商业化运作不融和。从银行角度来说，把好贷款质量关，防范信贷风险，是银行的“生命线”。但问题在于：是否因为支农贷款有风险，银行就一定扎紧“钱袋子”或“只收不放”呢农村金融部门为何“不情愿”往县域内放贷笔者认为原因有三：(1)反映了金融部门与农村中小企业、私营业主、专业大户等信息不对称，金融机构对农户、中小企业还缺乏一套相对应的信贷管理办法。从银行经营策略上讲，“抓大放小”政策和银行信用等级评估办法本身，就没有体现出“支农”特点来。现行国有商业银行信贷政策和管理办法、制度，已把发展中的民营中小企业、小农户排除在贷款支持范围以外。(2)责权利不对称。从经营效益和财务核算角度看，农村贷款项目，交易成本高，经营不赚钱。特别是小农户和小企业贷款面广量大，分散难管，加之信息不对称，稍有不慎，就会产生“有问题贷款”，而一旦产生“不良贷款”，银行经理、信贷人员就要受罚。在这种情况下，农村金融部门哪来的支农热情(3)从风险防范上看，银行现有防范风险的模式，虽然在一定程度上阻止了贷款向不良企业或“不符合贷款条件”的中小企业投入，但在“一刀切”的信贷政策下，那些“先天不足”的小企业，以及缺少信用、等级不高、成长型的小业主，也就与银行信贷无缘了。 

　　（三）农村金融市场体系不健全、发育不充分。主要表现在：(1)农村金融市场中“三条腿”(农行、农发行、农信社)两条腿短、一条腿长，且“长腿”(农信社)不长，“短腿”更短；(2)农村金融市场主体缺位。农信社虽有“主力军”之称，但“战斗力”不强，“一社”难支“三农”。(3)“三大金融”(政策、商业、合作金融)在农村金融市场上“各吹各的号”，没有形成支持县域经济社会发展的“大合唱”。农户“贷款难”，中小企业“难贷款”的问题依然存在。为何农村“贷款难”问题一直无法解决笔者认为，根本原因在于农村金融市场垄断有余、竞争不足。只要有垄断存在，农村金融市场就无活力。(4)对民间金融(又称“草根金融”)限制太紧，准入条件太高。今年中央一号文件明确提出，“要推进农村金融体制改革和创新”，“要抓紧制定农村金融总体改革方案”，“要培育竞争性农村金融市场”，但落实如何，值得关注。笔者认为，当前，农村金融市场决不是“要不要”竞争的问题，关键是怎么规范竞争竞争的主体是谁如果农信社在广大农村“独此一家，别无分店”，那培育竞争性农村金融市场就成为空谈。 

　　（四）农村金融改革中面临着新的难题。(1)县域内国有商业银行还能不能为“三农”服务县级国有金融机构在农村只搞存款，很少放贷(银行的理由是：不符合放贷条件)，这与它们的功能、定位是否相称(2)农信社改革进展缓慢，并碰到许多难点。如省级政府负责农信社改革，管理权不下放给市、县政府，基层政府怎么想省级信用联社是个什么性质的机构基层农信社“当家不做主”的法人治理结构与《公司法》是否相符贫困地区农信社改革的路怎么走他们能否达到“花钱买机制”的预期有专家预言：农信社是走一条自上而下的改革路子，失去农民的参与，这种改革很难走下去。(3)农村金融改革与农村社会体制改革发生碰撞。如农村农业税免除后，原有村级债务怎么办农村土地流转对农村融资有何影响此外，户籍制度和农民就业问题、农村公共品支出问题、农村教育、社会劳动保障制度、小城镇建设、农民财产(房产)权益及产权体系不完善等问题都与农村金融改革息息相关。 

　　（五）金融服务方式与客户选择不合拍。当前，农村金融部门在服务方式上同质化，在客户选择上“扎堆”现象十分严重。城乡金融机构都往“中间挤”。所谓往“中间挤”，主要是指高端客户拉不来，绩优客户攻不进，低端客户不占边，国有商业金融都远离农村，纷纷往城市挤，形成城市金融市场“蒸蒸日上”，农村金融市场“空空荡荡”，城乡金融冷热“温差”过大。 

　　（六）金融生态环境不佳，银企关系不够和谐。由于征信体系不完善，社会信用道德风险在金融领域得以体现，如企业多头开户、以贷还贷、虚假担保、无效抵押、非法融资等。在银行内部则出现了高息揽储、内幕关联交易等违法乱纪行为。又由于社会征信体系建设无大的进展，社会诚信度不高，以致少数企业借改制之机，恶意逃废银行债务。社会“信用陷阱”使银行背上了沉重的包袱，基层银企关系、银政关系面临尴尬。 

　　二、促进县域经济与金融和谐发展的对策建议 

　　（一）坚持科学发展观，树立经济金融和谐发展的新观念。县域经济与金融和谐发展是一个新课题。“和”指：“宽容、和解”；“谐”指：“协商、妥协、和声”；和谐是一种文化、一种制度平衡、一种利益、权利的均衡。过去我们在县域经济、金融关系认识上存有“误区”：如认为两者是“支持与被支持、决定与被决定”关系，只要农业资金紧张了，就找农村金融部门；农业出问题了，就指责金融部门；农村经济要发展，金融部门就必须无条件的“输血”。地方政府部门对增加贷款投放量十分重视，而对银行信贷资产质量、不良贷款清收、信贷风险、金融安全、内控防范制度建设，以及金融生态环境等可持续发展问题却重视不够。新形势下，我们要按照科学发展观，重新审视金融支农观。必须认识到：“三农”与农村金融是利益均衡关系，是共生、共长、共赢的关系，而不是“支持与被支持”的关系，也不是谁挤压谁、谁服从谁的关系。如果说，农村政策性金融对农业是一种“体外”支持，那么商业性金融与“三农”更是一种“体内”关系，两者互相依存、互相促进、互为发展。当前，首先要界定好政策性金融与商业性金融的职能，并弄清“四个关系”：即农村金融与“大农业”的关系；城乡金融协调互动的关系；支农与效益的关系；金融发展与金融安全的关系。从而不断加深对经济与金融发展规律的认识，以更加宏观、开放的视野，把握好金融改革和农村金融可持续发展。 

　　（二）健全农村金融服务体系，形成支持县域经济发展的“大合唱”。 

　　首先，扩大农业发展银行业务范围，发挥政策性金融支农的特殊效应。(1)农发行的主营业务必须“加固、加长”。由仅支持国家级粮棉收购、储备，向支持农业产前、产中、产后延伸；积极发放种子工程贷款、农田水利基本建设贷款、农业综合开发贷款、大型商业批发市场贷款、扶贫开发贷款、小城镇建设贷款、农村助学贷款等。(2)政策性贷款与财政支农资金应整合联动，捆绑使用。比如，农村土地复垦项目、水利、林业、村庄道路、农村改水、小城镇建设项目，财政资金投入很多，这些项目完全可以让农发行与财政支农资金捆绑起来搞。另外，扶贫开发贷款可以“新、老划断”，新的扶贫开发贷款业务完全可以让农发行委托农村信用社去做。(3)建议调整农村金融组织制度安排，在条件许可的情况下将农发行改组为专业性的农村信贷担保银行。目前可以适当介入政府主导下的县级城市建设项目，将来可以发展为农村土地银行。(4)在机构设置上，建议农发行将网点下伸到国定、省定贫困县的乡镇一级，以从组织上贴紧“三农”。 

　　其次，国有商业金融(主要是农业银行)要完善功能、明确定位，在支持县域经济发展中强身健体。随着农村金融体制改革的深入，农业银行的职能将会有所调整。但农行与“三农”联系并不会割断，随着农村经济发展，县域内优质客户会越来越多，其他商业银行也在积极拓展这些客户，农业银行不可能、也不能从农村领域完全撤出。农行将充分发挥自身的优势，与其他农村金融机构形成优势互补、分工合理的农村金融服务新格局，继续为“三农”服务。因此，农行要坚持以农村和县域内优质中小企业、农业产业化龙头企业为目标市场，以优质法人客户为对象，以信贷资产质量和效益为中心，按照整体业务发展战略，大力支持农业产业化、农村城镇化建设和农村工业化发展，为农行下一步综合改革打好基础。在机构设置上，笔者认为农行要有战略眼光，面向“三农”，按照有利于县域经济与金融双赢、有利于农行集约化经营和提高竞争力、有利于发挥农行网点、网络优势的要求，积极、稳妥地搞好农村中心镇网点优化、调整和人员分流，以便集中精力抓业务，打基础，练内功，上水平，为实施农行股改创造条件。 

　　其三，深化农村信用社改革，充分发挥其支农主力军作用。(1)加快农信社产权制度改革，明晰产权关系。农信社改革首要任务是解决好“谁出资、谁管理、出了风险谁负责”的问题。目前理论界、金融界对农信社划归省级政府管理问题颇有争议，笔者认为，农信社划归谁管理并不重要，关键是看，农信社在改革中是否做到政企分开，是否建立和完善法人治理结构，是否达到“花钱买机制”的效果。如果“花了钱，却买不到好机制”，那就拖了农村金融改革的后腿。现阶段农信社虽然在产权制度改革上迈出了一步，县联社法人治理结构机制逐步建立，但不少地方是“穿新鞋走老路”，资金支持中的道德风险和“内部人控制”问题仍未解决。为此，要规范出资人行为，建立“决策、管理、监督”相互制衡、相互激励、相互约束的经营机制。(2)以改进服务为重点，加大对县域经济投入的力度。今年中央一号文件指出，要“继续深化农村信用社改革，力争在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效。”增强农信社服务能力，这是农信社改革的关键所在，也是衡量农信社改革成功与否的标准和试金石。农信社改革决不能偏离增强服务“三农”能力这个方向。当前首要任务是解决好农户、专业大户和小型个体私营业主贷款难、融资难问题。(3)国家要继续帮助农信社彻底解决历史包袱。建议国家分批拨付财政资金，逐步冲销农信社历史上因政策调整形成的呆坏账，并通过免征利息税、适当降低营业税和所得税率以及减少存款准备金率、放松利率管制等途径进行必要的扶持。同时，银监会要放宽政策，“放水养鱼”。建议对一些贫困地区农信社以及未跟上改革“这趟车”的穷社，要“网开一面”，政策上再放宽一点、利益上再照顾一点，业务范围上允许突破分业经营的限制，如可办理农村保险、信托、租赁、代理基金、买卖债券和证券业务等，以增强“造血”功能，提高效益，夯实家底。 

　　（三）适应县域经济发展需要，在培育竞争性农村金融市场体系上求突破。(1)金融监管部门要适当放宽农村金融市场的限制，允许和扶持多种所有形式农村金融组织发展。例如，鼓励农村民营金融企业的发展，在经济较为发达的县市，积极开展小额信贷组织的试点，为民营资本进入农村市场和民间金融机构的发展铺平道路。(2)正确对待民间金融，规范其行为。要从法律、制度、政策入手，引导和鼓励民营小额信贷组织、合作金融、私人银行等多种民间金融机构健康发展，使其合法化、公开化、规范化，并纳入农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。(3)在经济发达的县、市建立农村担保体系，真正解决农民担保难、融资难、抵押难。当前要重点发展县、乡两级民营担保公司，放宽准入条件，并在税收、利率、注册资本等方面给予照顾优惠。同时，要积极开办农村中小企业和专业大户多种形式抵押、担保融资的试点。在政策上消除对农户、中小企业的“金融歧视”。(4)国家应考虑设立存款保险机构，并完善农业保险体系。存款保险机构要纳入农村金融体系改革的范畴，通盘考虑，配套推进。要建立和完善农业保险体系，创办农产品期货市场，以规避农产品的价格风险，保护农民利益，增加农民收入。 

　　（四）加强农村信用体系建设，构建良好的金融生态环境。营造良好的金融生态环境，必须加强法制改革。国家要尽快修订《企业破产法》和《刑法》，防止“赖帐经济”和“赖帐文化”的蔓延。要建立以保护债权人为中心，规范有序的社会信用环境。对于涉及到债务人的社会保障等问题，则应通过社会保障机构去解决，以防止债务人损害债权人的权利。当前，县域金融机构主要做好建立信用村、镇；建立农户、中小企业信用档案；向农村派遣“金融助理”等工作。地方政府部门要加强农村信贷服务政策的引导与“立法”。据悉，国家有关部门正在制定《农村社区再投资法》，以保障“三农”信贷资金投入，指导在县域设有经营性机构的银行类金融机构，在保证资金安全的基础上，将所在社区内吸收的存款，按一定比例用于本社区，以满足社区信贷需求，这对构建和谐县域经济是十分有利的。 

　　（五）理顺地方政府与农村金融机构的关系，寻求政、银、企新的合作。一方面，县级政府、银行、企业要建设通畅、高效、对称的信息平台、社会资信平台、金融融资平台、媒介平台。政府作为工业化和城市化建设的主导力量，应适时向金融部门发布和推介有关经济信息，向银行推荐优质项目、优良企业，以便于金融部门掌握企业信息，及时搞好企业评级、授信；政府在制定县域经济社会发展规划、调整产业结构时，也要及时向县域金融机构主管部门通报情况，咨询金融经济部门的意见和建议。另一方面，县级金融机构也要有所作为，主动当好经济“高参”，与地方政府部门保持经常沟通，遇有难题及时汇报请示，为了共同的目标，而携手共进，谋求共赢。 

    （六）建立农村资金“回流”机制，拓宽农村融资渠道，引导更多的社会资源流入县域大市场。随着国家财政支农资金比例逐步增加，农村资金流、现金流、信息流不断扩大；证券、保险、社会保障等正向县域内延伸，农村新的“资金链”正在形成，农村资金市场将会日趋活跃，县域金融在县域经济舞台上将会大有作为! 

          　　　　　 （淮安市农村金融学会课题组 组长：尹明华 成员：杜维堂）