县级政府与企业关系的互动走向

胡　伟

     在中国的经济体制改革过程中，地方政府包括县级政府起到了至关重要的作用。在这一过程中，县级政府实际上扮演着双重社会角色：一方面，扮演着改革者的角色；另一方面，县级政府又是一个被改革者。

    改革初期，县级政府在很大程度上具有“厂商政府”的特征，而且，在乡镇政府能否成为“厂商政府”的过程中发挥着决定性的作用。上世纪七十年代末，中国的改革首先从农村开始，农村生产力得到了空前的解放。一部分地方，特别是那些商品经济意识较强，具有靠近中心城市的区位优势，而土地资源相对贫乏的地区，剩余劳动力随之向非农产业转移，大批农民离开千百年来赖以生存的土地。直到八十年代中下期，在中国农村迅速崛起了集体所有制形式的乡镇、村企业(以下简称乡镇企业)。这些企业运营机制相对灵活，劳动力成本低廉，同时它们获得行政资源的全力支持，使市场资源、行政资源、劳动力资源融为一体，产生了充满活力的经济组织，并且迅速成为区域经济发展中的重要支柱。这一时期乡镇政府的行为具有明显的“厂商政府”的特征。

    县级政府与乡镇政府的主要职能都是执行上级政府所制定的法律、法令和政策，两级政府具有许多相同的特征，但相对于乡镇政府，县级政府的结构更加完整，功能更加齐全，力量更加整齐。作为一个利益主体，它的经济利益表现为双重性，既要对所属乡镇承担经济上的责任，又直接经营一批国有和集体的企业，而且这一部分企业在当时县域经济中占有举足轻重的地位。这一时期的县级政府在很大程度上同样具有“厂商政府”特征，并且县级政府在县级宏观政策的制定、干部利益导向等方面起着决定性的作用，在乡镇政府成为“厂商政府”中发挥主导作用。

    进入上世纪九十年代，改革的制度环境逐步发生变化。在计划经济向社会主义市场经济转变的初期，县级政府在组织、指挥生产的过程中，拥有很大的权力和资源动员能力。随着改革的不断深化，市场经济体制逐步成熟，县级政府的职能也随之变化。

    作为政府最为有效经济手段的税收和信贷，由于税制的改革和银行的商业化，不再是县级政府指挥生产的“左右手”，计划和劳动人事权也因为企业自主权的不断扩大而逐渐丧失其威力。因此，县级政府的资源动员能力变得相当有限，重构政府和企业的关系成为必然。与此同时，企业在可持续发展的动力、参与市场竞争所需要的具有活力的机制等方面出现了制约发展的问题。如果不及时地解决这些问题，企业改革的成果难以巩固，县级政府的功效和  作用也无法保持。

    因此，县级政府做出了一系列新的制度安排，一方面加速直属企业的改制，同时积极推动乡镇政府重新定位与企业的关系，将调整、协调与企业的关系作为政府活动的核心。县级政府主动地摆脱所属企业事实上的隶属关系，通过引入外资、推进企业改制，推动企业产权的变化；同时，大力推动乡镇政府改变“厂商政府’’模式。下决心撤销乡镇农工商总公司等。县乡两级政府着眼于在企业“需要”时提供高效率的服务。

    政府与企业的实际关系主要体现在企业为政府公共支出提供更多的税收上。这样不仅可以理顺政企关系，同样也有可能实现各自利益的最大化。

    可以说，当改革发展到上个世纪九十年代初，县级政府与企业的关系开始悄悄地发生变化，从原先简单的从属关系，转变成“互助型”或者说是“互惠型"关系。

    在政府和企业的“互助”或“互惠”的关系下，政府特别是县级政府成为有别于“厂商政府”的“小政府”，有助于县级政府更合理更积极处理与公共利益的关系，从而为构筑适应新的制度背景下的政府与企业、公共利益之间新型的“社会空间’’提供了可能。而新型“社会空间”的建立，又将为县级政府功能作用的最佳化创造条件，以实现政府绩效和企业绩效“双赢"的社会效果。

    企业在“公共空间”中发挥着越来越重要的“源泉’’作用，不再“办社会”，而是通过提供资源由政府托办社会，从而改善了生存和发展的环境，减少了“婆婆”的干预。另一方面企业在自身需要时，又时刻都能得到政府的支持和帮助。而维护和发展公共利益，是政府的基本政治职能，是政府必须承担的使命。这也是进入九十年代以后，县乡政府花大力气改善区域内经济和社会发展的环境，统筹城乡经济发展，关注弱势群体，保持社会相对稳定的重要原因。

    事实上，社会主义市场经济的推进自始至终都离不开县级政府的介入和推动。如果缺乏“有效的县级政府”，完善健全的社会主义市场经济体制也许就无法形成。从县级政府在不同的制度安排中的行为走向看，一方面，县级政府通过自身的行为和新的制度安排，改革了旧的经济体制，推动了制度的创新与变迁；另一方面，恰恰也是由于县级政府自身的行为惯性，一定程度上制约着制度的创新与变迁。因此，需要县级政府加快职能转变，以不断超越自我的勇气和举措，使县级政府的功效和作用更加适应社会发展和经济建设的需要。