城乡统筹：“无税时代”农村改革新课题

国务院发展研究中心农村经济研究部部长  韩俊

　　农村的改革关系到我们改革的全局。改革的目的是为了建立比较完善的市场经济体制，最终实现建立和谐社会。如果农村存在的突出问题解决不了，农村的改革不能到位，农民的问题解决不了，对于农村人口占多数的我国来说也不能建立一个完善的市场经济体制，和谐社会就不可能建立。

　　相对过去历次改革而言，当前中国农村改革面临新经济环境下的新课题，那就是，随着税费改革进入新阶段，特别是2006年我国全面取消农业税时刻的临近，农村怎样实现在“无税时代”的各项改革。

　　“无税时代”的“三大核心”问题

　　在2006年全部取消农业税的背景下，即将推进的农村综合配套改革，也是农村改革中层次最深、环节最多、难度最大的改革，它实际上要解决好三大核心问题。

　　农村义务教育的改革。农村义务教育过去是以乡镇教育为主，在税费改革的过程当中，中央已经明确提出“以县为主”的管理体制。现在看来，中央和省已经在发展农村义务教育改革方面承担的责任还不是很明确，所以下一阶段义务教育改革实质上是加大省级以上政府对农村义务教育的支持力度，这样才能更好地体现出农村义务教育的公平性。

　　乡镇政府的改革。就是要建立一个精干、高效的农村基层政权的机构。过去税费改革以前乡镇政府都是收粮收款，现在免征农业税之后很多地方乡镇政府人浮于事的现象非常突出，通过改革，给农民减负也会给政府消肿。乡镇基层政府及其行政单位，特别是事业机构，确实非常庞大。现在媒体关注的焦点就是怎样推进乡镇基层政权的改革。这几年国家一个大方向的改革就是撤并乡镇。据统计，从1998年开始，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并工作，5年撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个。撤并乡镇，精简机构，分流人员。湖北襄樊经过改革，全市乡镇内设机构由527个减为255个，减幅达51.6%。

　　县乡财政管理体制的改革。税费改革后，乡镇基层政府的功能会越来越弱，乡镇就没有必要来保留乡财政。因为对中西部绝大部分地区来讲，农业税是其主要税种，取消农业税后乡财政就没有可靠的收入来源。此外，中西部地区基层县乡财政现在都非常困难，怎样加大对县乡财政的转移力度，让它有能力提供公共服务，也是一个很重要的课题。在安徽调查时发现，取消农业税后，一些乡镇主要依靠上级财政转移支持来维持日常工作，制约了乡镇政府作用的发挥，也影响基层干部的工作积极性，有必要进一步推进县乡财政管理制度改革。

　　在取消农业税后，农村税费改革进入新阶段，其他方面的改革也需要协同推进，如：从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。

　　要加快改革和创新农村金融体制。按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。

　　同时积极鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织，提高农民的组织化程度，尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策。还要推进粮食流通体制等方面的改革。

　　“工业反哺农业，城市带动农村”

　　农村改革从更深层面上就是要解决农村面临的一些突出的矛盾和问题。目前的改革越来越涉及到一些深层次的体制问题和制度问题，尤其需要从根本上改变这种城乡分割的二元经济结构，这也是现阶段农村改革的核心问题。

　　下一步整个农村改革要体现“工业反哺农业、城市带动农村”的基本要求。因为现在中国已经标志性地进入反哺农业这个新的发展阶段。

　　随着农村改革的深化、农村的进一步发展，越来越要求在发展上城乡互动，更好地发挥城市对农村的带动作用。城乡要进行配套改革，现在的金融改革、征地制度改革、户籍制度改革就必须是城乡配套的，农村内部无法独立完成改革。要构建“以城带乡”的发展机制，应从以下方面着手：

　　推进户籍制度改革。农民工的问题现在非常突出，我国有1.2亿左右的农民工，他们处在非常弱势的地位。进入城里后，我们在经济上是接纳他，在社会上是排斥他，因为他们没有城市户口，他们进得来还留不下。这种以户籍制度为根基的城乡分割体制越来越不适应农村的进一步发展的需要，也不符合中央提出的统筹城乡发展的需要。

　　加快建立城乡劳动者平等的就业制度。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低、劳动条件差，农民不愿干；技术要求高，农民干不了。解决农民就业问题，关键是提高农民就业技能。应将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加投入，探索新的培训方式。

　　对农民要“多予、少取、放活”。农村改革一定要体现城乡统筹的思路。“多予”，比如在教育方面；“少取”，比如现在不向农民收取农业税，还有在土地征用上给予农民更多的补偿；“放活”，在劳动力、在农村金融方面要有更多的体现。

　　新阶段改革动力与突破点

　　1978年以后，我国农村经历了三次变革。土地承包制度的改革是农村最重要的改革，农民自身是改革的主体，我们尊重了农民自己的选择。税费改革的主体是政府，要改革征地制度、改革户籍制度、改革金融制度，农民肯定有这种要求，农民的权利要得到保护，农民要得到公平的对待，但是改革的主体还应该是政府。

　　从历史上看，农村改革确实是一种超前突破。农村改革对整个中国改革起了一个“率先突破、超前示范”的作用。这是农村对改革的贡献，特别是对建立市场经济体制的贡献。

　　农村改革有多个突破点，应该是多点突破、整体推进。只讲当前农村改革有哪一个是突破点是不对的。土地制度、金融制度、户籍制度，包括基层政权的管理体制，这些都是点。应该是全面、整体推进，但是局部地区可以是更超前一些，要具体分析。

　　当前城乡失衡明显，是改革最大的一个动力；寻求改革的核心动力就是要体现以人为本，体现城乡统筹发展的要求。

　　新时期农村改革一个重大特点是城乡改革要配套进行、协同推进，下一步的改革，越来越要求调整工农之间、城乡之间的利益分配格局。改革已经超出了农村的范围，农村在打破计划经济体制方面可以率先突破，但是农村不可能率先完成建立一个完善的市场经济体制。户籍制度不改，劳动力不可能自由流动，公民没有自由迁徙的权利，这些都是需要统筹城乡的改革。

　　从这个意义上讲，现在的农村改革，实际上已经要求城乡互动，由城市带动农村，农村支持城市，城乡统筹推进。

　　《人民论坛》 (2005年 第八期)