省直管县改革：蓝图已绘 路径待明

    在我国的二元结构下，城乡财源建设差距本已较大，与中央、省、市各级财政相比，县乡财源基础十分薄弱，而现行分税制财政体制比较多地注重财权划分、忽视事权合理分担的制度安排，又进一步加剧了县乡财政的脆弱性，加上我国转移支付制度不尽完善，使得县乡财政困难成为一种必然的普遍现象。特别是在农村税费改革之后，这种矛盾尤显突出。

    以分税制为基础的分级财政体制走向何方？

    “为解决基层财政困难等原因，保证中央财政转移支付资金到达基层财政，许多省开始实行‘省直管县’的改革试点。”国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日接受本报记者专访时说。

    倪红日表示，基层财政困难与财政的转移支付有关，包括财政转移支付的形式、结构、口径。1994年分税制改革前，省以下各级地方政府财政收支挂钩，有的是以支定收，有的是以收定支。在分税制体制下，财政收支不挂钩。资金先在基层平衡，然后中央再拿一部分；现在中央先拿走了，然后通过转移支付到省一级，地一级。如果转移支付的钱在上一级用掉，下面一级很难拿到。“县乡财政困难与财政管理体制、行政管理体制和经济发展滞后都有关系。”

    面对地方县乡财政困难的问题，有学者认为，分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。财政部财政科学研究所所长贾康将这种思路和主张称为“纵向分两段，横向分两块(类)”。

    “实际上类似的主张，自1994年实施分税制改革后，特别是在县乡财政困难问题凸显之后，经常有反映，地方工作的一些同志对此往往产生共鸣。但我认为，它忽略了市场经济新体制所要求的总体配套，背离了配套改革中‘治本为上’的思路和原则，实际上属于一种使财政体制格局重回‘条块分割’、‘多种形式包干’的思维方向，是不妥的。”

    贾康指出，分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一市场构建中，逐步使之上下左右贯通运行，过渡措施不应凝固为实现中长期目标的障碍。农村税费改革以来，基层困难问题已经“牵一发动全身”，我国经济社会转轨中“三农问题”背景下县乡财政的困难，是社会结构转型所要求的制度转型的有效支持不足和体制过渡不顺所积累的矛盾，在基层政府理财上的集中表现。应当强调，省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系。

    “在我国省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制的大方向和按照市场经济客观要求使分税制逐步贯通的决心，不可动摇，问题的关键和当务之急，是应努力解决如何过渡的问题，避免现行非规范状态的凝固化，抑制其负作用的放大。”贾康说。

    “乡财县管”改革仅仅是缓解县乡财政困境的短期措施

    随着农业税的取消和乡镇政府职能和财政供养人员的上划，以及税务、工商、技术监督管理机构已经按照经济区域而非行政区划设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境发生了重大改变。“乡财县管”正是在这种背景下采取的针对乡镇财政管理体制的改革措施。该项改革首先在农村税费改革的试点省份安徽试行，农业税取消之后在全国许多省份陆续推开。

    中国社科院财贸经济研究所财税研究室主任杨之刚认为，如果把“乡财县管”改革作为政府财政级次改革的一部分，还有许多重要的理论和实践问题需要进一步深入研究。

    她与研究室的博士后张斌在调研后提出，首先，“乡财县管”改革的直接动因是农业税取消和乡镇政府职能及财政供养人员的上划。但这主要是以农业为主的乡镇面临的问题。对于那些具有一定的工商业基础，农业比重较低，自有财力相对充沛、经济较发达的镇财政是否也要县管？

    其次，“乡财县管”改革的方向是否就是最终取消乡镇级次政府。乡镇一级财政现有职能的弱化，是否意味着乡镇政府作为农村地区公共产品和服务的供应单位没有存在的必要。

    第三，即使是对于那些经济发展落后的农村地区而言，基层财政体制改革的目标是否就是彻底剥夺基层政府的经济发展职能，仅仅维持“吃饭”和最低标准的公共服务？农业作为弱势产业、农民作为分散的小生产者，谁来负责将他们组织起来应对市场风险和发展现代化集约经营？取消了乡镇政府的同时，中国广大农村地区基本的组织架构也就根本改变了，单纯依靠市场的力量能否自发地实现经济发展？

    第四，即使政府级次改革的最终目标是取消乡镇政府建制，也并不能排除在现有的乡镇管辖区域内需要存在介于村级供应单位和县级供应单位之间的乡镇层次的供应单位。乡镇层次的供应单位无论作为县政府的派出机构，还是作为相邻几个行政村的协调单位，在农村地区公共产品和服务供应中仍然可以发挥重要职能。在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是现阶段农业占主导地位的地区在转移支付等配套改革不到位的情况下应对农业税取消和财政支出责任调整的一种尝试，乡级政府在整个农村地区公共产品和服务供应中的地位和作用仍然需要进一步研究和探索。

    第五，仅就近期而言，如果说“乡财县管”改革能够实现对乡级政府的有效监督，减少行政成本，但这种监督及行政成本的降低不应以农村地区公共品供给的进一步短缺为代价。而且，“乡财县管”改革的基本路径仍然是基于自上而下行政隶属关系的行政性改革，对乡镇政府的监督更为有效的途径，是自下而上的辖区内居民的监督。

    杨之刚和张斌均认为，从农村地区公共品供应的角度来分析，要解决县乡财政的困境，增加农村地区公共品的供应数量、提高供应效率，需要从两个方面入手：一方面，通过以公共服务均等化为目标的转移支付制度的完善，增加县乡两级的财力，这是解决农村地区公共品供应短缺问题的资金基础；另一方面，需要加强对县乡两级财政运行的监督和管理。这种监督和管理既可以来自于上级政府，也可以来自于辖区内居民，相对而言，后者比前者更有利于基层财政体制改革长远目标的实现。因此，在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是缓解县乡财政困境的短期措施。

    “强权扩县”改革试点需要配套改革措施

    河狭水激、人急计生。从2003年起，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。

    “强县扩权”改革是在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。

    中国社科院财贸所财政税收研究室博士后张斌认为，“强县扩权”的意义还不只如此，一些地区实行财政体制上的“省直管县”，还减少了收入分享的层次，能够切实增加县级财政收入，有效缓解县乡财政困难。但在试点过程中，也出现了许多新的问题，需要进一步完善相关配套措施，推动“强县扩权”改革向“省直管县”体制顺利过渡。

    省管县的体制在实施过程中遇到的最明显的矛盾是，扩权县容易遇到“两个婆婆”的难题，由于县级政府的人事权仍掌握在地市政府手中，落实扩权政策时，扩权县与上级(地市)政府很多矛盾难以协调。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，出现了地市级政府在养路费、交通规费的征收中出现了与扩权县争收的情况。

    其次，垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门对各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直管理部门的权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。另外，“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题。“县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用？省级政府能否直接管理数量众多的县？这些都是需要研究的问题。”还有，“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于在经济上已经依附于中心城市的县？

    张斌提出，长期实施的市管县体制使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量的资金。这样的县能否适用“省直管县”？这同样需要慎重研究。

    对于“强县扩权”的改革试点，杨之刚和张斌建议，为稳妥推进“强县扩权”改革，为实现市、县同级和“省直管县”体制奠定基础，需要以下几个方面的配套改革措施：一、在条件允许的地方积极扩大“弱县扩权”试点。二、切实转变政府职能，减少行政审批和政府干预，构建公共服务型政府。三、调整机构设置，努力解决条条与块块的矛盾。四、完善地方税体系，改革转移支付制度，切实增加县乡财政收入。五、坚持因地制宜、分类管理的原则。