关礼：财政要在支持新农村建设中创新有为

广西自治区财政厅副厅长 关礼

　　社会主义新农村建设作为当前举国上下的热门话题，它是解决“三农”问题的重大战略举措。认真履行公共财政职能，全力促进新农村建设是财政工作的题中应有之义。然而，推进新农村建设并非要求政府大包大揽，财政的作用只能是引导，真正的主体是农民。因此，正确处理好政府与市场、财政投入与农民投入、农民力量与社会力量的关系，创新财政支农机制，显得十分重要和迫切。结合广西实际，笔者认为财政在支持新农村建设过程中，可考虑从以下几个方面进行探索创新。

　　一、围绕新农村建设目标。进一步理清财政支农工作思路

　　思路决定出路。中央提出的新农村建设“二十字”目标是一个有机的整体，它概括了新农村建设的基本内涵。我们要把新农村建设作为财政支农工作的出发点和落脚点，进一步理清工作思路。

　　(一)拓宽资金渠道，加大投入力度。一是确保每年财政预算安排的支农资金增幅高于财政经常性收入的增幅。二是确保财政支农支出占财政支出的比重逐年提高。目前我区这一比重约为10％左右，约低于全国2个百分点，今后力争每年提高0．2个百分点。三是确保财政支农支出中用于改善农业生产条件和农业科技发展的比重逐年提高。目前我区农业支出中用于人员支出和机构运转约占50％．(其中市、县级分别为’70％和90％，)，这种状况必须改变。同时，要充分发挥财政资金的导向作用，引导、鼓励社会各方面资金和农村金融资金投入新农村建设，逐步形成农民个人投入为主体，社会资金为补充，财政资金为引导的多元化投入机制，保障新农村建设循序推进。

　　(二)优化支出结构，整合增量资金。一是整合政策目标。根据新农村建设的重点和突出问题，按照轻重缓急的原则确定支出顺序，集中财力攻克难关。二是整合支农资金。目前财政支农有15大类，几百个专项，整合难度很大，要通过“捆绑打包”的方式将支农资金的增量部分集中使用，以解决新农村建设的关键问题和重大问题。三是整合涉农工作机制。建立联席会议制度，在党委、政府的统一领导下，加强财政与涉农部门的沟通和联系，做到思想统一，目标一致，工作协调。四是整合支付办法。尽可能实行国库集中支付，建立信用卡制度，减少支付环节，提高工作效率。

　　(三)转变扶持方式，突出扶持重点。就扶持方式来说，一是将过去的间接扶持改为直接扶持，使农民真正得到实惠。二是将过去的有偿使用改为无偿扶持，减少乡村债务负担。三是将过去的救济式扶持改为参与开发式扶持。同时，逐步退出经营性、竞争性领域，加大对农村基础设施、公益事业的扶持力度。这就要求我们改变过去平均主义、撒胡椒面的做法，重点扶持对提高农业综合生产能力，改善农业生产条件，提高农产品产量和质量，增加农民收入起关键性和决定性作用的环节和领域。重点扶持对转变农民思想观念，提高农民文化素质，崇尚健康科学的生活方式，加强农村民主政治建设起重要作用的措施和办法的实施。

　　(四)加强监督管理，提高使用效益。把资金分配使用前的监督与分配使用中、分配使用后的监督结合起来；把资金使用的日常监督与重点检查监督结合起来；把农民群众的民主监督与资金管理部门的专业监督结合起来；把专门职能部门的专业监督与社会舆论监督结合起来。通过加强监督、精打细算、规范管理，使支农资金的配置和使用合理、高效，更好地为新农村建设提供财力保障。

　　二、从农村实际出发，坚持三个基本原则

　　财政在支持新农村建设时，必须从实际出发，以科学发展观为指导，统筹规划，循序渐进，合理安排。具体来说，要坚持以下三个基本原则。

　　(一)坚持公共财政原则，合理界定财政支出范围。新农村建设是一项庞大的系统工程，既有公共产品，又有准公共产品，还有私人产品的提供。按照公共财政原则，财政支农资金应主要用于解决农村发展过程中市场解决不了的问题，如基础教育、公共卫生等财政就必须要介入，做到“不缺位”；凡是属于市场能够办得了的，要充分发挥市场机制的作用，如农民建房、农业生产、电视电话等一些主要属于农民自己的事情，财政就必须尽快退出，做到“不越位”；凡是属于两者之间的准公共产品，如水、电、路等，财政要充分发挥“四两拨千斤”的引导作用，积极引导农民个人资金和社会资金投入。同时，还要进一步研究各级政府间的支出责任，全区性的公共产品和服务的支出责任，由自治区承担，如全区性的广播电视网络、大中型水库等；市、县地区性公共产品和服务的支出责任，则由市、县承担，如小型农田水利基础设施、入村水、电、路等；跨地区的公共产品和服务的支出责任，要分清主次，由自治区和相关市、县共同承担，如跨地区的水库、道路等。

　　(二)坚持量力而行原则，使新农村建设与财力水平相适应。财政支持新农村建设的方式、范围、标准、比例的确定和调整都直接取决于财政收入和支出水平的高低，取决于财政承受能力的大小。如果建设范围过大，建设进度过快，负担的项目过多，包揽的领域过宽，势必会超出财政的承受能力，导致财政赤字或债务，形成恶性循环。反之，若没有尽到财政的责任，则会影响新农村建设的步伐。因此，在制定新农村建设规划时，必须因地制宜、量力而行、尽力而为，区分不同的地区和不同的发展阶段，按照轻重缓急、循序渐进的原则，稳妥推进，切忌搞“一刀切”、“一哄而起”、“盲目蛮干”的政绩工程和形象工程。

　　(三)坚持以农民为主体的原则，充分调动农民建设新农村的积极性。新农村建设，从根本上说是亿万农民的事业，农民是其主要参与者和受益者，必须以农民为主体。首先，必须调动农民群众的积极性和创造性，使新农村建设成为广大农民的自觉行动，让农民自己的事情自己作主。其次，必须充分尊重农民的首创精神，因地制宜，从各地农村的实际出发，选择符合本地实际的发展模式。第三，必须积极引导和激发农民自力更生、艰苦奋斗，通过筹资投劳、互助合作建设自己的美好家园。第四，必须加快改革征地制度，对非农用地既要严格控制，又尽可能确保农村社区集体组织开发需要，以鼓励其对新农村建设的投入。第五，必须调整支出结构，增加对新农村建设的投入，特别是增加对中西部欠发达地区的投入。

　　三、按照科学发展观的要求，突出六项扶持重点

　　党的十六届五中全会提出了新农村建设的宏伟目标，必须在统筹城乡发展的前提下完成四大任务，即推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。为了完成这四大任务，各级财政必须突出以下六项扶持重点。

　　(一)加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。新农村建设第一位的任务是发展农村生产力，而提高农业综合生产能力是提高农村生产力的关键。从当前来看，一是增加耕地资源的产出能力。通过提高耕地占用税征收额和强化征管手段，严格保护耕地，减少占用耕地，并从耕地占用税收人中安排资金用于“沃土工程”建设，努力增肥地力，提高耕地产出水平。二是增强农田水利保障能力。建议从中央到地方都要设立“小型农田水利补助专项资金”。自治区每年安排0．5亿元，对农民兴修小型农田水利设施给予适当补助，鼓励市县财政和农民对直接受益的小型农田水利设施筹资投劳，改善农田水利条件。三是增强农业科技创新能力。大幅度增加农业科研投入，自治区财政每年安排2000万元以上用于支持水稻、玉米、马铃薯免耕技术示范推广、良种示范推广、测土配方施肥、农产品采后技术处理、农业科技入户、技术示范推广创新。四是增强农产品加工转化能力。从2006年起自治区财政每年争取安排农业产业化资金2000万元以上，鼓励农业龙头企业以多种利益联结方式，带动基地和农户发展，建立产供销一体化的高效产业体系。五是增加农业抗御灾害能力。通过整合资金，建立自治区级重大动物疫病和植物病虫害防治中心，加强国际、省际动植物疫病隔离带建设。继续加大防洪保安费征管力度，加快治理中心城市和县城的防洪体系建设。六是增强农业发展综合配套服务能力。通过认真调研，制定政策，增加投入，加快农业服务和保护体系建设。

　　(二)巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革。农业税的取消并不意味着农民负担问题的彻底解决，当前农民负担反弹的隐患依然存在。而大力推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，是解决农村一系列深层次矛盾的关键。因此，财政必须大力支持。

　　1，支持推进乡镇机构改革。一是建立鼓励激励机制，鼓励撤乡并镇，党政班子合一，交叉任职；鼓励精简机构，分流人员。二是制定和完善各项社会保障政策，妥善安置分流人员，确保机构改革的平稳过渡。三是调整乡镇财政支出结构，引导乡镇政府转变职能，把更多的精力用在贯彻落实党的农村政策，加强社会管理，提高公共服务水平，维护社会稳定方面。

　　2．支持推进农村义务教育管理体制改革。一是建立和落实各级政府“责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主”的新体制，完善以财政投入为主的农村义务教育经费保障机制。二是增加公用经费投入，确保取消农业税后生均公用经费不减少，确保教学秩序的正常开展。三是增加人员经费安排。四是继续支持乡镇初中和中心小学建设，做好布局结构调整工作。

　　3．支持推进县乡财政体制改革。一是进一步调整和优化财政支出结构，把不应该由农民负担的公共支出列入财政支出范围，不断增加财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。二是积极争取中央将我区提前取消农业税所造成的减收而自行消化的1．3亿，列入税收专项转移支付补助基数。三是加大对县乡财政的一般性转移支付力度。2006年自治区对下转移支付补助规模将从2005年的25亿增加到40亿。四是适当调整县乡政府的事权，赋予其必要的财权，提高县乡财政的保障能力。五是继续扩大“乡财县管乡用”和“三奖一补”机制。

　　此外，还要支持农村“一事一议”制度的建立，支持清理和化解乡村债务，减轻乡村债务负担；支持国有农林场推进各项配套改革，增强其自我发展的能力和活力。

　　(三)推进农村公共财政制度建设，大力发展农村公共事业。一是认真落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投入，让公共财政的阳光普照广大农村。二是认真落实农村教育“两免一补”政策。从2006年起对全区义务教育阶段农村中小学实行免收杂费，所需经费(10．8亿)中央补助8．06亿，自治区本级财政安排2．02亿；贫困家庭学生免费提供教科书，所需经费1．22亿元全部由中央财政负担；补助贫困寄宿生生活费，所需经费2．1亿元全部由地方财政安排；建立农村中小学校舍维修改造资金保障新机制，2006年所需经费4．1亿元中，由中央承担2．05亿元，自治区安排2．05亿元。三是认真落实《科技进步法》。继续从税收政策上、财政资金上支持农业科研单位改善科研条件，扶持建立一批为农业科技服务的重点实验室建设：提高农作物、畜种技术创新和主要农作物新品种的示范应用工作，为农业增产增收提供支持。四是认真落实计划生育“奖、免、补、助”政策和“少生快富”工程。五是认真落实扶持文化产业发展的优惠政策。通过财政补助等形式引导社会力量投资建设文化站、图书馆、电影院、体育场等文体设施。六是认真落实农村卫生网络建设所需经费。通过地方财政安排和扶贫资金中拨出5％左右用于村卫生所建设，争取到2010年全区13940个村卫生所都达到国家规定的甲类卫生所标准；自治区财政安排配套资金，结合中央国债卫生建设项目，争取到2010年全区所有乡镇卫生院都达到国家建设标准；自治区财政每年安排800万元以上，继续在50个县实施贫困地区降低孕产妇死亡率和消除新生破伤风项目工程，促进妇女儿童保健事业的发展。

　　(四)拓宽社会保障覆盖范围，积极推进农村社会保障制度建设。各级财政部门应积极探索以农村低保、新型农村合作医疗、计生奖励扶助为基本框架的农村社会保障体系。一是整合现有的自然灾害救济、临时救济、特困定补、五保户供养等各项资金，探索建立农村特困群众最低生活保障制度，进而建立覆盖所有农村低收入居民的最低生活保障制度。二是进一步扩大新型农村合作医疗覆盖面，提高农村合作医疗保障水平，2006年自治区财政安排8000万元在40个县(市)进行试点，覆盖农业人口1800万人左右，2007年争取扩大到60个县(市)，2010年实现全面覆盖农村居民，使农民享有最基本的医疗保障。三是逐步推行以农村计划生育户和被征用土地而失地农户为主体的农村养老保险制度，让计划生育家庭和失地农户能够实现老有所养。四是进一步完善优抚制度。提高补助标准，让农村义务兵家属和优抚对象得到优待、抚恤和补助，转业和复退军人得到妥善安置和使用。

　　(五)搞好森林生态建设，改善农业生产环境。一是从2006年起自治区财政每年安排2．1亿元资金继续用于加强退耕还林、野生动植物保护、森林防火和病虫害防治、林木良种和草场基地建设、速生丰产林基地建设、自然保护区和湿地建设、石漠化治理，进一步改善农业生态环境。二是通过林业支出，国债资金、扶贫资金等几种渠道，每年安排1亿元新建沼气池25万座以上，促进文化生态村建设。三是增加农村水、电、路、绿化等基础设施建设补助力度，逐步改善村容村貌。

　　(六)转变农业增长方式，提高农产品竞争力。

　　1．加快调整农产品品种结构，不断提高农产品优质化水平。按照“高产、高效、优质、生态、安全”的目标要求，围绕“主攻畜禽、扩大水产、优化粮经、提升林果、确保增收”的结构调整思路，以加快推进优势农产品区域布局，优化品质和确保粮食安全为重点，进一步优化种植业结构，以推广优势品种标准化和规模养殖为重点，促进畜牧水产业快速发展。一是从源头抓起，实施良种工程。2006年自治区本级安排2000万元对粮食主产区农民种植良种水稻给予补贴。二是完善粮食直补政策。2006年自治区财政从粮食风险基金中安排6000万元，在40个粮食主产县对农民交售的订单收购粮食给予直接补贴。三是开展农产品质量认证，推行农业生产标准化。2006年自治区本级安排1500万元用于农产品质量安全综合检测中心建设，支持做好“无公害”食品行动计划。四是搞好动物疫病防治，提高畜禽产品质量。2006年自治区本级财政安排动物疫病防治经费4000万元，争取实现重大动物疫病免疫率达100％。

　　2．加快发展资源节约型农业，不断提高农业集约化经营水平。一是支持立体农业、间种套种、工厂化育秧，以充分利用土地。二是支持发展旱作节水农业，推广节水灌溉，提高水资源利用效率。三是支持提高农业生产资料利用效率，开发推广高效、低毒、低残留化肥、农药，推广科学有效的耕作方法。四是开展农作物秸杆综合利用，推广秸杆还田、氨化养殖及气化、发电等技术。

　　3．建立利益联结机制，提高农业产业化水平。一是继续支持龙头企业发展，在科技、信息、财政、税收、金融等多方面对龙头企业给予支持，增强龙头企业的竞争力和带动力。二是努力提高农民的组织化程度，2006年自治区财政安排500多万元资金，引导农民、农技推广机构，农村经纪人、专业大户创办或领办各类专业合作组织，开展专业化、系列化服务，提高农民参与产业化经营的能力。三是通过财政贴息或预付政府储备金等形式，引导龙头企业与农户签订收购合同，向农户提供各种服务，建立最低保护价或联动价，把分散的农户组织起来，进行规模生产，占领市场。

　　4．积极开展农村劳动力培训，切实提高农民综合素质。一是加大培训投入力度，自治区本级财政每年安排1700万元资金用于农村劳动力转移培训，并积极争取中央财政的支持。二是要整合培训资源，充分利用各类职业技术学校、农村夜校、基层学校、中小学校、乡镇科技站、文化站等培训基地开展培训。三是丰富培训内容，开展以农业实用技术和产业技能为主要内容，以发展现代化农业、精细农业、旅游农业、特色农业为主题的培训活动，不断提高农民的科学文化素质，提高农民的市场竞争能力。