韩俊：推进社会主义新农村建设需要把握的若干重大问题(下)

    推进建设新农村，除了靠现有的预算内渠道增加支农投入外，还要开辟新的渠道，这方面潜力很大。温总理在中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上提出：今后，政府征用土地出让收益主要用于农村。要求将政府征用土地出让收益主要用于农村，这是一个重大的政策思路。目前，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比例。有些县、市土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的高达一半以上。有些县、市财政用于城市基础设施建设的资金60%---70%来自出让土地的收入。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径。今后将政府出让土地收益主要用于农村将会为新农村建设直接提供巨额的、持续的资金来源。这方面需要抓紧研究制定具体的政策规定。

　　此外，加快改革征地制度，缩小征地范围，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，让农民直接分享土地增值收益，也可以为新农村建设提供重要的资金来源。在广东和江苏，凡是集体直接可以开发土地的村庄，村庄集体收入都很高，农民除了工资性收入外，经营物业的收入越来越高。中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动农村的方针，但在土地问题上现实还是正相反。低价征用农民的土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。这几年城市的基础设施建设越来越好，城市越来越漂亮，很多城市的发展是靠土地收益，靠“吃地皮”，在土地问题上不是以城带乡，还是以乡养城。将土地增值收益更多地留在农村，是落实“多予、少取、放活”方针、调整国民收入分配格局的重大举措。

　　新农村建设是各级政府共同承担的责任。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991—2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增加到20592.8亿元，增长了8倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到958.05亿元，增长了3.34倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为4.2%。据财政部提供的资料，目前在东部地区的农业投入中，中央投入所占比例为20%~30%，在中部地区的比例为40%-60%，在西部地区的比例为50%-70%。一些市、县的本级财政基本没有新增支农投入。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，财政支农投入往往得不到保证。要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。新农村建设的一个重要特征是有国家的支持。随着国家财力的增强，必须逐步加大财政支出向农村倾斜的力度，调整国家建设资金的投向和结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。要整合现有各方面用于农村的建设资金，围绕新农村建设规划，突出重点，发挥整体效益。要改进农村建设的投资方式，采取“民办公助”、“以奖代补”等方式，调动农民参与建设的积极性。要健全政府农业投资监督机制，防止“搭便车”行为，防止截留、挤占挪用支农资金，防范追逐部门利益。确实有同志担心新农村建设会变成一个空的口号。现在中央关于解决好“三农”问题大政方针已经明确，关键是要落到实处，要有实招。调整财政支出结构和建设资金的使用方向就是实招。有的人认为，这几年给农民的好处太多了，给农民的许诺太多了，把农民的胃口吊得太高了。其实不然。农民为国家建设和发展作出了重大的贡献和牺牲，尽管这几年我们采取了不少惠农政策，但给予农民的实惠还不够。必须在对农村的“多予”方面迈出更大的步伐。

　　新农村建设不仅仅是农口部门的职责，各个职能部门、社会各界对新农村建设都负有责任。现在推进新农村建设，往往是各部门从工作需要出发，针对部门内部需要解决的问题制定计划和采取措施，部门计划和行动协调性不强。总体来看，农口缺乏一个强有力的协调、抓总的部门，尚未形成步调一致、协同行动的局面。各部门，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门要树立城乡统筹发展的意识，增强服务和支持新农村建设的积极性和主动性，要有效促进政策的集成、资金的整合，建立横向协调、上下联动的工作机制。统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设需要一个强有力的协调机制，需要一个抓总部门，负责总体协调和督促检查。

　　新农村是农民自己的家园，新农村建设是亿万农民群众的强烈愿望和根本利益。尊重农民意愿，调动农民的积极性，发挥农民的自主性，是保证新农村建设成功推进的一个重要前提。要通过规划引导、政策引导、典型示范的方式，组织和引导农民参加新农村建设。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，取消农业税以后应该给农民一个长期休养生息的机会。引导农民参加新农村建设，要充分考虑农民的实际承受能力，不能违背农民意愿，要建立在农民自觉自愿的基础上，禁止乱摊派，绝不能以新农村建设的名义变相向农民要钱要物，要建立严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度，防止增加农民负担。

　　五、处理好“多予”、“少取”和“放活”的关系，推进农村综合改革和城乡配套改革，建立健全有利于新农村建设的有效体制和政策支撑

　　推进新农村建设，要坚持“多予、少取、放活”的方针，在继续减轻农民各种不合理负担，加大对“三农”投入力度的同时，要注重通过深化改革，建立有利于新农村建设的的制度安排和政策支撑。

　　一是建立城乡统一的劳动力市场。近年来，国家大幅度调整对农民进城就业管理服务的有关政策，对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响。距离平等就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离；农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制式管理的方式，而轻视为农民工提供公共服务；一些地方继续为农民融入城市设置了过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。这不但与我国城镇化发展的战略相抵触，也与当前统筹城乡经济社会发展的需要不相适应，与构建社会主义和谐社会的要求不相适应。尽快打破城乡就业壁垒，实行城乡劳动者平等的就业制度，是统筹城乡改革的一个关键切入点。要进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定；加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制；公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。

　　二是加快改革土地征用制度。在现行法律下，所有农村土地进入城市市场必须首先由国家进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入。由于支付给农民的补偿与土地做城市使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理(包括土地利用规划和估价)缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。中国土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断。要提高对失地农民的补偿标准。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同。应当对强制征地权获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围。在现代市场经济国家中，中国这种对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则，为官员的自行决定留下了很大余地。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。

　　三是深化农村金融改革。这几年通过金融渠道筹集农村发展资金方面做得很不够，农村的资金还在大量外流。把社会资本导入农村方面也存在不少困难。农村社会事业发展要靠财政。基础设施财政要发挥先导作用。发展农村经济，调整产业结构，建设现代农业一定要做活农村金融改革这篇大文章，一定要为社会资本进入农业和农村创造好的环境。要充分发挥政策性银行支持农业和农村经济发展的作用，增加网点、降低贷款门槛、简化贷款手续，提高大中型农业企业获得金融服务的可及性和可得性。巩固和发展农村信用社改革试点成果，提高对农户的服务能力和服务水平。进一步完善邮政储蓄政策，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。同时，大力发展真正的合作金融组织，完善合作金融体系。放松对非(准)正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争。

　　四是深化乡镇机构改革。农村税费改革进入新的发展阶段后，必须进一步深化乡镇机构改革。既要稳定基层政府的服务和管理，又要分类对乡镇事业单位进行改革；既要推动调整县、乡、村基层组织构架，又要强化权力制约与监督，扩大乡镇民主。从长远来看，乡镇机构改革的最终目标是要建立起精干高效的基层行政管理体制。截至2004年底，我国仍有3.7万个乡镇。而这些乡镇的自然条件、资源禀赋、经济结构、产业优势、区位特点、经济社会发展水平、劳动者素质以及乡镇的综合规模存在很大差异。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要科学、合理规划乡镇规模，乡镇机构改革的重点应是界定乡镇职能，确立职责定位，乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变。在乡镇机构的主要改革目标、原则、方向明确之后，肯定会出现与原有的县一级体制矛盾的地方。因此，下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须要县乡联动才可能最终巩固住农村税费改革的成果。比如，设在乡镇的“七站八所”多数主管部门在县，如果下改上不改，就很难改到位。

　　五是推进城乡户籍改革。从城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。户籍制度改革是涉及到人口流动、迁徒等全局性的问题，必须由国家审视度势，做出决策。户籍制度制约的背后，是失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育，以及城镇基础设施等方面的压力。改革户籍制度应该采取渐进的方式。户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的政策取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。(作者系：国务院发展研究中心农村经济研究部部长)