韩俊：新农村建设四题(下)

    三、人往哪里去？

　　新农村的建设不能光靠农村，还必须发挥工业和城市对农村的带动作用。工业和城市带动农村，关键是为农民创造更多的非农就业机会，为农民转化为产业工人和城市居民创造宽松的制度环境。从我国城乡人口结构、年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。因此，中国的就业问题，关键是解决农村的就业问题。如果农村大量剩余劳动力得不到消化，“人往哪里去”的问题得不到解决，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话。因此，按照统筹城乡的要求推进新农村建设，应把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上，给予更多的关注和支持。

　　一是促进农民向城市合理有序流动。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，其核心就是表现为农村人口转化为城市人口的过程。我国正处在城镇化加速发展时期。近年来，流向大中城市务工的农民已占到外出农民工的23。可见，城镇化进程是解决农民就业的根本出路，因而必须敞开农民进城大门，疏通农民进城渠道，由限制农民进城转向主动吸纳农民进城。按照世界城市化发展的普遍规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。这是因为，城市人口规模大，就有聚集效应，就业机会就多。我国仍将有大量农村人口向大城市乃至特大城市转移。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。我国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城镇规模过大，也必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民工还不是多数。考虑到大城市生活成本高，农民工收入低，今后真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。因此，要继续发挥大城市的辐射带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，有重点地发展县域内中心小城镇。还应以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村剩余劳动力、推动我国城市化进程中的作用。

　　二是通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移。2004年，全国已转移的农村劳动力中，县域经济范围内吸纳了65%，其中乡镇企业和县域中小企业吸纳了80%。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份其省内就地、就近转移的农村劳动力都占到90%以上。中国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。县域人口占全国人口的70%以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50%以上。因此，在鼓励农民跨地区流动、进城就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断扩大县域经济，努力拓宽农村富余劳动力的就地转移。近年来，乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力有所下降，因而在新的发展阶段，要把劳动密集型产业作为主要发展方向，要把发展农副产品加工业和运销业作为重点，创造出更多的就业机会；要引导乡镇企业向重点小城镇合理集聚。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达地区的一些劳动密集型产业开始向中西部转移，虽然这种产业转移还刚刚开始，但一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理的产业分工促进地域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，不断推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移创造条件。

　　三是依法维护农民工合法权益。目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68%、80%和50%。在新增产业工人中，每新增3人，便有2个来自农村。但是，农民工却是一个权益容易受到侵害的弱势群体。珠江三角洲地区近10多年来进入的农民工，其实际工资收入基本上没有提高，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的14。各地最低工资标准规定普遍偏低，标准调整缓慢与物价和生活消费水平的提高不成比例，一些企业主往往又把最低工资标准当作实际支付工资标准使得不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，形成大多数情况下不得不靠加班加点获取更多的收入。目前，侵害农民工合法权益引发的社会矛盾不断加剧，已成为影响社会稳定的一个重大问题。保障农民工权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在，因而必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工的合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。同时，还应强化我国各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。总之，必须公平对待农民工，取消各种损害其权益的规定。四是坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。世界各国在现代化过程中最基本的人口变动特征就是农民进城变为工人和市民。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制度，现在农民虽已进城务工，但身份没有变，未被城市认同并接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工现象的出现无疑是中国特色。必须看到，大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融入不了城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾。这不仅使他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏远感和责任匮乏心态，而且处理不好，还可能造成重大的社会不稳定因素。因此，城乡分割制度下出现的农民工现象，虽然在一定时期内还会存在，但它只是工业化、城市化过程中人口转移的过渡形态或中间形态，不应该继续维持、甚至固化原有的城乡分割体制，而应审视度势，改革户籍制度，放宽农民进城就业和定居的条件，逐步建立起有利于改变城乡分割的二元结构体制。

　　四、农村自身怎么办？

　　推进新农村建设，不能仅仅依赖工业的支持和城市的带动。即使工业化、城镇化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，2010年农村人口仍会有7亿人左右，2020年农村也至少还会有5亿人口。在理顺工农、城乡关系的基础上，最终要通过深化农村改革，加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，才能全面繁荣农村经济。

　　一是要发展有利于农民致富的优势新产业。推进新农村建设，必须以农民增收为核心，加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程。要切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，确保粮食供求基本平衡；促进粮食市场发育和完善政府调控政策，建立起对粮食主产区的补偿机制；优化农业区域布局，优化农产品品种，充分发挥各地农业的比较优势，提高农业综合效益和竞争力；加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值；将农产品生产、加工、销售有机结合，推进农业产业一体化经营；应针对农产品进口对国内的冲击，采取多种措施，扩大我国优势农产品的出口；遏制农业生态环境的恶化，巩固退耕还林政策的成果，解决好退耕后农民的生计问题。

　　二是发育农村新经济组织。目前，农民合作经济组织普遍存在规模不大、发展速度不快、管理制度不健全、改组和解体过于频繁、稳定性较差等问题。要完善我国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度，处理好农民合作经济组织与政府的关系，创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。为了解决农民贷款难的问题，要从农村实际和农民需要出发，加快培育新的农村金融组织。农村信用社改革试点要在完善法人治理机构、转换经营机制、特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民的资金需求方面有实质性进展；切实改进农业银行对农业和农村经济的服务；农业发展银行也要合理定位，真正发挥政策性银行的作用；有条件的地方，还应该发展农村小额信贷机构；适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。

　　三是提高农民的整体素质，培育新型农民。人是生产力中最活跃的因素，要改变农村的面貌，农民当然是最活跃、最积极的因素，农民的素质得到提高，农民的作用得到发挥，建设新农村就有了源源不竭的动力；反之，农民素质低，建设新农村就失去了最根本的力量。也就是说，培育新农民是建设新农村的根本力量。目前，我国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低了3年；农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75%；农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，没有接受过技术培训的竟高达76.4%，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本的农村劳动力中受过职业培训的比例都在70%以上。人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不能“见物不见人”，不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前，农村人力资源状况难以适应现代化农业发展、城镇化进程、经济产业结构升级的需要，不能仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品的竞争力。只有大幅度提高农村劳动力素质，才能为我国制造业的发展不断地提供合格的产业工人，使我国在国际市场上有更强的竞争力；只有提高农民的综合素质，才能增强他们进城后自我维权的能力；只有全面提高农村人口的科学文化素质，才能不断为城市输送文明合格的新市民；只有全面提高农村人口的总体素质，才能满足未来新农村建设对人力资本的需求。因此，要切实加强农村劳动力的培训，大力发展农村职业教育，提高农民劳动技能。

　　四是塑造农村新风貌。农村没有一个好的生活环境，农民没有一个好的精神风貌，就谈不上是新农村。建设新农村，必须在农村广泛开展塑造新风貌活动，使农民的思想道德、科学文化水平、民主法制观念在潜移默化中得到提高。同时，还应增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力；全面启动乡镇基层政权组织改革，完善农村基层民主制度；发挥农村基层党组织服务群众、凝聚人心和农村基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用；坚持村务公开等公开办事制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。推进新农村建设，还应要求通过村庄整治，逐步改变村容村貌。当然，在实践中，要防止新农村建设搞成形象工程和政绩工程。要坚定不移地保持党的基本政策在农村的稳定。一定不能轻易动农民的土地，拆农民的房子，在农村掀起一轮“圈地”、“拆房”运动，要本着农民自愿、渐进式建设的原则，切不可急功近利，更不能把新农村建设片面地理解成“新村建设”，否则，将会付出沉重的代价。

　　(作者系：国务院发展研究中心农村部部长、研究员、博士生导师) 来源：《体制改革》2006年第3期