韩俊：新农村建设四题(上)

    [摘要]通过对新农村建设的概念及目标的分析，本文从建设所需的资金从何而来、钱用到哪里、农村富劳动力往哪里去、农村自身怎么办等4点出发，阐述了新农村建设的重大意义，并提出了问题的解决途径。

　　社会主义新农村是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念。我国“十一五”规划用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字描绘出了一幅新农村的美好蓝图因此，推进新农村建设的总体目标应该是在未来1年左右的时间内，使农村的整体面貌大为改观、城乡之间的差距明显缩小。具体目标应该是：努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长；大力加强农村基础设施建设，农民的生产生活条件显著改观加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业，形成家庭和睦、民风纯朴、社区安宁的良好社会氛围加强农村环境卫生整治，村容村貌明显改观；农村民主政治建设得到有效推进，农民的自主意识、民主意识、法制意识得到提高。

　　建设社会主义新农村是一个具有纲领性的重要概念，是一个与新时期发展战略转变相呼应，并统领“十一五”发展全局的新提法。这个提法与党的十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾强调城乡统筹的指导思想以及随后连续重申的“三农问题是重中之重”一以贯之，反映出“三农”工作思路的深刻转变。新农村建设就是统筹城乡发展就是以工补农、以城带乡的具体化，也是实现农村全面小康的一个战略举措。

　　一、钱从哪里来

　　近年来，国家财政支农资金大幅度增加。200年，汇总中央和地方决算，全国财政收入26396.47亿元，比上年增长21.6%。而同期，中央财政用于“三农”问题的预算内投入为2626亿元，比上年增长了22.5%。财政用于解决“三农”问题的投入增幅大于财政收入的增幅，这说明财政在“三农”方面投入的加大，但与新农村建设的需求相比，国家财政支农资金总量仍显不足。新农村建设要花多少钱？有研究者认为人均要花1700元，也有人认为要花4000多元。归根到底，新农村建设要解决的一个核心问题就是“钱从哪来”。笔者认为，新农村建设的投入应该有以下4个层次：

　　一是确保中央财政投入稳定增长。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多、增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。今后还要继续加大中央财政的投入力度，建立稳定的增长机制，增量和存量都要调整。中央已经决定2006年国家财政支农资金的增量要高于2005年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重也要高于2005年，其中，直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于2005年，而且新增教育、卫生、文化资金都要主要用于农村，这些都是增加支农投入的重要举措。同时，要提高预算内农业投入占财政支出的比重，严格按照我国《农业法》等有关法律法规的要求，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。要增业和农村经济发展，发挥了巨大的经济、社会和生态效益。但是，应当看到，目前支撑农业投资的主要是国债资金，中央农业基建投资中的国债资金比重很大，而正常的预算内基建投资较少。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70%以上，正常的年度预算内基建投资不足30%，可见投资结构不尽合理。今后一旦停发国债，农业和农村投入就将大幅度下降。近几年，我国经济保持较快增长态势，中央财政收入有较多增加，可考虑对农业和农村投入与中央财力增长基本相适应，并进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业和农村建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。还要完善国家农业投入的法律法规体系，硬化农业投入约束机制。目前，我国除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。因此，除了按照《农业法》的要求，确保财政支农资金增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度外，还应抓紧研究制定更加具有约束力的法律，从而在法律和制度层面上保证政府支持与保护农业的政策措施落到实处。

　　二是地方政府，尤其是经济发达地区的地方政府，要大幅度增加用于新农村建设的投入。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991-2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增加到20592.8亿元，增长了8倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到958.05亿元，只增长了3.34倍。不仅如此，地方财政农业支出比重也呈逐年下降趋势，如1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为4.17%。因此，各级政府应共同承担起新农村建设的责任。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，财政支农投入往往得不到保证。为此，有必要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。中国农村地域广大，不同地区的农村经济社会发展的差异巨大，从中央政府来讲，主要是为全国的新农村建设制定方针，为经济落后的地区提供资金支持。由于中西部地区财力较弱，应当降低中西部地区对涉农投资的资金配套比例。要充分发挥发达地区地方政府的积极性，在财政支出结构上切实向农村倾斜。从土地出让金中提取一定比例用于支持新农村建设也是一条现实可行的重要渠道。目前，土地出让收入在地方政府总体财政收入中占相当大的比例。1990和1991年，收取的土地出让金只有10.5亿元和11.3亿元。1992年由于出让规模扩大，土地出让金增加到525亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性，从1994年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。1998年以后，土地出让金更是大幅度增长，2002年已达到2416.8亿元。有些县、市的土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的高达一半以上。有些县、市的财政用于城市基础设施建设的资金60%~70%都来自出让土地的收入。“以地生财”已成为地方政府增加财力、筹集城镇建设资金的重要途径，形成了新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。因而应在政策上明确从土地的出让金中提取一定的比例用于新农村的建设。为规范我国各级政府的投入责任，要尽快以《农业法》为基础，专门制定《农业投入法》。在农业投入法中，应当明确各级政府在农业方面的事权和财权，并要求各级政府严格按照职责的划分对农业进行投入。与此同时，农业投入责任应实行区域分类、分别对待。各地的投入量和投入结构应当有所差异，中央对各地的支持力度也应该有所不同。对粮食主产区和西部地区，中央应承担更多的投入责任。还应完善《预算法》，明确农业支出等公共财政支出在财政预算支出中的地位。也可以放宽地方政府发行债券的限制，允许债券的收入用于改善农村生产生活条件。

　　三是要把国家的扶持和农民的辛勤劳动结合起来。中央和地方政府的投入只起先导作用，政府不可能大包大揽。国家应当通过扶持来引导农民参加新农村建设；发挥农民在农村小型基础设施投入中的主体作用，制定配套政策，鼓励并积极组织动员农民进行公共工程建设；充分考虑农民的实际承受能力，处理好吃饭与建设的关系，坚持量力而行，尊重绝大多数农民的意愿，建立起严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度，防止增加农民负担。四是增加金融机构对农村的投入。这几年解决“三农”问题，财政走到了前台，惠农政策大都是财政政策。通过金融渠道筹集农村发展资金方面做得很不够，农村的资金仍在大量外流。据有关资料显示，世界上多数国家在实现农业现代化的过程中其长期的政策性金融都起了重要作用，我国还缺乏这种长期政策性金融。财政资金应当起到四两拨千斤的作用，但在发展生产力、建设现代农业等方面，应当首先从金融渠道筹集资金；农村社会事业发展要靠财政，基础设施建设也要发挥财政的先导作用，同时也要引导农民个人投入。建设新农村一定要做活农村金融改革这篇大文章，在不改变现行金融机构设置的前提下，可以参照国外的成功经验，通过立法的方式，规定县域金融机构必须保证将所吸纳资金的一定比例投入到当地。

　　二、钱用到哪里去？

　　当前，农民最需要公共财政支持的是：教育、医疗、农村小型基础设施和社会保障。概括地说，农民的愿望就是“种地不交税，上学不交费，看病不用愁，养老有保障”。让公共财政的阳光更多地照耀到农村，让各种公共服务更多地惠及农民，需要优先解决好以下问题

　　一是推进城乡义务教育的均衡发展。中央已经明确，“十一五”规划的头两年就全部免除农村义务教育阶段的学杂费。这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。义务教育在各国都是作为公共财政最优先支持的领域，实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今所处的经济发展阶段和国家整体财力状况而言，已有能力实行免费义务教育。在强调实行免费的农村义务教育的同时，还要重视不断改善农村学校办学条件、提高教育质量、促进城乡义务教育均衡发展。目前，我国实行的是“以县为主”的农村义务教育管理体制，在实际运作中，农村义务教育投入体制也往往是“以县为主”。面对教育优先发展所需要的资金投入，多数县市财政显得十分吃紧。这种投入体制对于发展具有全局性、战略性意义的义务教育来说，缺乏长期的稳定保障。可以说，促进义务教育均衡发展，还需要建立农村义务教育稳定的投入机制，加大中央政府和省级政府对义务教育的投入，在全国范围内编织一张保障义务教育最基本投入需求的安全网。

　　二是逐步提高农民的医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低，可以说是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗试点自2003年下半年开展以来，已在全国21%的县(市、区)推开，有1.63亿农民参加。总体来看，虽然补助标准还不是很高，但在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。因此，应清楚认识提高农民医疗保障水平的艰巨性、复杂性和长期性。实行新型合作医疗，大多数大病医疗费的补偿比例在20%到60%之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，依然会为病人家庭带来沉重的经济负担。事实上，新型合作医疗的保障水平还很低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。为此，中央已经提出，到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。要实现这一目标，中央和地方政府都应进一步增加对农村医疗卫生的投入；要研究如何进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，如在注重大病医疗保障的同时，应当考虑满足大多数农民的基本医疗卫生需求；要建立和发展农村医疗卫生服务体系，在强调改善县乡卫生条件的同时，应该考虑对村级诊所和乡村医生给予补助和支持。总之，解决9亿农民的医疗保障问题，需要长期的努力，深入探索并着力解决试点工作中的难点问题，不能盲目追求指标，发生强迫命令、违背农民意愿的事情。还应积极引导农民自觉、自愿地参加合作医疗，不断增强健康意识、自我保健意识和互助共济意识。

　　三是切实加强农村中小型基础设施建设。长期以来，与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。“十一五”期间，应把基础设施建设的重点转向农村，特别是应大幅度增加以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的农村中小型公共基础设施建设的投入。四是逐步建立适合农村实际情况的社会保障体系。我国是一个农村人口占多数的发展中国家，经济基础薄弱，在今后相当一个时期内，不可能像西方发达国家那样，为农民提供全面的、高标准的社会保障。因此，应完善农村社会保障体系，优先解决农民的基本生活保障问题；完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式；在具备条件的地区，建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，有条件的地区，可将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。 (下接 韩俊：新农村建设四题(下))

　　(作者系：国务院发展研究中心农村部部长、研究员、博士生导师) 来源：《体制改革》2006年第3期