社会和谐与完善失地农民征地补偿机制研究

重庆行政学院法学部副教授 滕亚为

    摘　要：社会和谐在目前非常关键的一个问题是，如何使农村土地资源合理科学流转，保障农民合法权益，维护农村社会稳定。现在农用地流转中存在一些较严重的问题，应当通过法律、法规完善土地征用程序和建立土地征用约束机制，严格控制征地规模，抓紧修订和制定相关法律。提高征地补偿标准，明确对农户土地承包经营权的补偿，改革征地补偿费用的计算和确定方法，改革完善征地补偿费用分配发放办法，妥善解决失地农民安置保障问题。

　　关键词：约束征地　失地农民　补偿

　　社会和谐在目前非常关键的一个问题是，如何使农村土地资源合理科学流转，使失地农民能再就业，生活有保障。根据国家信访局的统计，纠纷主要集中在八大焦点问题上，其中“三农”问题就是一大焦点问题。目前，农用土地转为非农用地，城市扩张征用农用地，现代化农业对土地承包权的租赁等一系列活动中存在许多问题，农村集体经济组织侵犯农民权益，补偿费被层层截留克扣。应当加快对农村土地流转的法律进行完善，规范土地征用程序，建立土地征用约束机制，提高征地补偿，妥善解决失地农民安置保障问题。

　　一、农用地征用中存在的主要问题

　　目前农用地征用中存在许多问题，有很多问题与征地制度不完善有关。

　　（一）征地范围模糊不清，滥征乱占土地。目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占土地大量发生。全国仅开发区规划面积就已达3．5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。1986－2000年全国每年约有16．84万公顷的耕地转变为非农用地。2000—2005年全国耕地减少幅度约0.2－0.25％[1]

　　（二）低廉的征地成本与巨大的出让利益，助长滥征乱占土地。按《土地管理法》规定；每亩土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补助费的总和不得超过征用前3年平均产值的30倍（实际工作中不少地方都按低限补偿），一般每亩地补偿费用只有1－2万多元，真正到农民手里的只有几千元，造成大量无地、无业、无保障的“三无”农民。同时，农地一经征用后出让价将比征用补偿费高几倍至几十倍，低廉的征地成本与巨大的出让利益驱使一些地方“以土地经营城市”获得利益，助长滥征乱占之风。同时，一些地区也不惜用土地，采取行政手段确定很低的协议价甚至零地租招商引资，滥占大量耕地。

　　（三）土地利用低效现象严重。一是城市土地利用低效。城市向外扩张用地增长过快，旧城区改造不力，土地长期处于低效利用状态；城市内部土地利用结构、布局不合理，工业用地占建设用地总量的比例高；建设用地的总体产出水平较低，普遍存在土地低效利用和闲置浪费现象。二是开发区总体数量多、规划面积大，闲置土地多。三是小城镇用地规模大、吸纳人口作用不理想。四是新上项目重复建设、规模大、占用耕地多。五是农村居民点和乡镇企业建设用地面积大，分散、空置超占多。

　　（四）农民缺乏对土地的信心，自愿放弃土地。目前许多地方农村，地里劳作的多是老人和小孩，年轻人都外出务工。许多耕地荒芜。人们普遍感到靠土地只能维持基本生活，难以致富。因此一些农民自愿放弃土地，很低的征地价格就很满足了，只看重眼前利益，不做长期打算。一旦在城市失业，缺少劳动技能，又失去土地，就没有安身立命的地方，成为“三无”农民，给社会带来大量不稳定，不和谐因素。

　　二、必须完善征地法律制度

　　要建设社会主义新农村，创建和谐社会，必须健全完善征地管理制度，严格执行相关的法律法规制，针对土地征管中存在的问题，应以加快征地制度改革为重点，保障农民利益。

　　（一）完善土地征用程序和约束机制，防止滥征乱占现象发生。一是依法制定并严格执行土地利用总体规划。各级政府相关部门应当制定科学的土地利用总体规划，经同级人大审议通过后报上一级政府批准。严格执行土地总体利用规划；坚决防止和严肃查处违背或擅自改变总体规划的行为。经批准的总体规划及执行情况要及时向社会公布，接受人大、社会和新闻舆论监督。二是加强对耕地征占的监管机制和力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序，杜绝滥征乱占等违法行为。三是建立和完善土地征用听证制度。引进被征地权利人参与土地征用过程的程序；听取被征地权利人的意见和建议，保护他们的合法权益，防止征用权滥用。四是建立土地征用纠纷仲裁制度，做好土地征用行政复议和行政诉讼工作，及时调处征用纠纷。

　　（二）明确界定公益性建设项目内容，严格控制征地规模。所谓公益性项目，应是不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业项目，以及对国民经济有着关键作用的重大经济发展项目。世界各国大都通过立法对公共利益用地作出具体规定。建议有关部门尽快明确界定公益性建设项目内容，制定国家征地目录。只有进入征地目录的建设项目内容，才能启用国家征地权。同时，健全完善征地程序、征地审批、征地监督、征地补偿和征地纠纷调处机制，确保证地规范，严格控制征地规模。经营性建设项目用地实行市场取得制度，即在严格执行土地利用总体规划和依法审批的前提下，由建设方同承包农户和农村集体经济组织协商购买或租赁；或者通过政府优先购买的方式实现经营性建设用地的农地转用，纳入土地收购储备体系，建立完善的建设用地招标、拍卖制度，把经营性建设用地全部纳入市场规范运营。