创新体制机制 加快推进社会主义新农村建设

    一、建立农民充分就业的体制机制，促进农民持续稳定增收

    改革开放以来，浙江省始终坚持“多予、少取、放活”的方针，加大财政投入力度，推进农村基础设施建设，加快发展农村社会事业；率先减免农业特产税和农业税，取消所有专门面向农民征收的税费，加快推进农村税费改革；率先鼓励千百万农民闯市场，突破农村单一所有制结构，推进粮食购销市场化改革，放手发展乡镇企业，大胆发展民营经济，积极调整农村经济结构，推动了农村市场化、工业化、城镇化进程。经过多年的建设，浙江农村面貌发生了深刻的变化，1997年省委、省政府命名了17个“村美、户富、班子强”的社会主义新农村示范村。近几年来，省委、省政府大力实施“千村示范万村整治”等统筹城乡发展的系列工程，进一步推动了农村的发展。2005年，全省农村非农劳动力1512万人，占农村劳动力的比重从1978年的11.2%提高到65.8%；农民人均纯收入6660元，年均实际增长8.5%；又一批全面小康示范村在浙江大地涌现。社会主义新农村建设改变了农民的命运。他们安居乐业有根基、创业就业有氛围、社区生活有文化，享受到了体面和尊严的生活。中央提出建设社会主义新农村完全符合人民的愿望，完全符合浙江的实际。

    尽管浙江省的农民人均纯收入在全国省（区）位居第一，但在共同富裕的道路上还有很长的路要走。目前，城乡之间、地区之间、群体之间的收入差距仍呈扩大之势，农民增收基础还不稳固，农民就业还不充分，持续增收的体制机制尚未完全形成；农业基础设施仍然薄弱，抵御自然灾害能力不强，综合生产能力不高；促进农民增收减负的政策效应在弱化，虽然取消农业税减轻了农民负担，但因生产资料涨价农民的支出增加更多；就业难度加大，使大量富余劳动力滞留在农业和农村，成为影响现代农业建设和农民增收的最大制约因素。根据我省农业发展的需要和农民增收的要求，还有约500万农村劳动力需要转移。

    因此，必须把就业作为民生之本，把广开生产门路、创造就业机会、建立农民充分就业和持续增收的长效机制，作为建设社会主义新农村的重大战略任务来抓。一是充分发挥浙江资源、区位优势，从发展生产、提高农民所得出发，充分利用金融信贷、技术服务、市场营销、专业合作社等方式，广度和深度开发农业资源，大力发展集约型的都市农业、规模型的畜禽养殖业、生态型的山区农业、外向型的海洋渔业和农产品加工营销业，拉长主导产业的产业链，把农业产业化经营的“龙头、龙身、龙尾”都做大做强，充分挖掘农业内部的就业增收潜力。二是充分发挥县域经济优势，激发县城和中心镇的活力，吸纳更多的农村劳动力进入二三产业。把扩大县城、建设中心镇与发展先进制造业和现代服务业结合起来，增强区域经济中心的地位，依靠科技创新提升特色块状经济的发展水平，使县城和中心镇成为农民创业就业的重要平台和市民化的有效载体。继续发挥百万能人创业致富带动千万农民就业增收的机制，进一步鼓励农民创业，促进乡镇企业重放光彩，使乡镇企业和县域经济成为农民就业的主渠道。三是充分发挥政策优势，降低农民工特别是本地农民就业门槛，促进农民工稳定地向产业工人转变。制定鼓励各种所有制企业招收本地劳动力、扩大农村劳动力就近就地转移、促进农民工在城镇安居乐业等政策，为农民创造平等的就业环境，通过各种方式激励农民创业就业。完善最低工资制度和社会保障制度，建立最低工资正常增长机制，保障农民工合法权益。加大农民培训力度，完善培训方式，既要促进农民加快转移到二三产业，又要培养新一代农业劳动者，扭转农业劳动力“老、小、弱、妇”的趋势。

    二、建立政府主导投资建设的体制机制，改善农村生产生活条件

    近年来，我省实施千村示范万村整治、农村康庄道路、千万农民饮水、万里清水河道等一系列工程，有效地改善了农村面貌，但一些村落仍处于“脏、乱、散、差、小、穷”的状态。为加快推进新农村建设，必须全面落实工业反哺农业、城市带动农村的政策，建立政府负责、农民主体、社会参与的三位一体体制，建立政府责任性、农民主动性和社会积极性都不断增强的投资建设机制。

    继续强化各项支农措施。各级政府要通盘考虑，加大财政资金投资新农村建设的力度，健全财政支农资金稳定增长的机制，并进一步规范化、制度化，使政府财政投入和国家基础设施建设的重点转到新农村建设上来。优化政府投入的方式方法，整合部门资源，集中财力物力，统筹工程项目，提高资金使用效率。加强中心镇和中心村的道路及村庄整治、饮水安全、基础教育、医疗卫生、环境保护等基础设施建设和社会事业发展，使农民享受更多的公共服务。引导农民向中心镇、中心村聚集，促进农村人口布局优化和生产力的聚集。要坚持量力而行、尽力而为、规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则，少搞或不搞行政命令式的乡村“撤扩并”，做到投资省、见效快、农民少增负（或不增负）、人人得实惠。

    依法保护农村资源，建立资源有偿使用机制。一是依法保护土地资源。土地收益原则上要做到用于农村的基础设施建设。二是完善水资源使用机制。以农民为主体投工投劳兴修水库形成的水资源，其主要用途从农业用水转到城镇用水的，要对农民实行合理补偿，并建立从水源头到水龙头的开发利用保护相统一的管理体制，特别是要通过征收水资源费的办法筹措资金，逐步改善库区移民的生活。三是完善矿产资源使用机制。矿产资源主要集中在农村集体土地上，开采要给农村一定的经济补偿。四是建立健全生态环境补偿机制，加强林业等环境资源保护。

    引导社会力量回报农村，形成社会各方共同建设新农村的氛围。全面实行城乡统筹发展，强化农业基础，加快农村建设，改变城乡二元结构，缩小城乡差距，落实工业反哺农业、城镇带动农村的政策，不单是政府的责任，也是全社会的责任。要动员全省的企事业单位开展“一企带一村、建设新农村”活动，充分发挥企业在以工哺农中的重要作用，实现农村与企业资源的优化配置。支持农村集体盘活非农建设用地和宅基地等资源，支持有条件的村发展物业经济，发展壮大村级集体经济。搞好各有特色的村庄规划，对规划合理、政策措施到位、群众满意的，在土地指标上给予支持。

    三、建立激发农村活力的体制机制，不断深化农村改革

    改革开放极大地改变了我省农村的面貌，但也还面临许多新情况和新问题，特别是乡镇一级财政供养人员过多，负债过重。推进新农村建设，必须通过深化改革来激发各方活力，不断增强建设实力。

    积极推进农村综合改革。要围绕增强新农村建设的实力和活力，把体制改革、机制创新、政权建设结合起来，统筹兼顾，突出重点，整体推进。一是理顺关系。农村综合改革重点在于理顺县（市）行政组织与乡镇机构的关系、乡镇行政机构与事业机构的关系、乡镇机构与村自治组织的关系、乡镇机构与市场经营组织的关系。二是转换乡镇机构的职能和机制。按照“花钱买服务、办事不养人”的改革方向，合理确定乡镇机构和人员，推进事业单位重组整合，分离经营性职能，使政府管理职能和服务机制得到根本转变。三是解决乡镇权责不符问题。顺应新农村建设的要求，通过一定的授权和委托的方式，把县级部门除行政许可权、处罚权以外的一部分能够下放乡镇的管理职能交由乡镇；明确由乡镇配合县级行政执法部门工作的职能，使县级行政执法职能得到延伸，解决“看不见、管不着”的问题；发挥垂直部门下设机构在乡镇管理中的作用，做到条、块结合，促使其职能延伸到村。

    深化农业经营体制改革。要长期稳定和不断完善农村基本经营制度，切实保护农民的土地承包经营权，保障农民的物质利益和民主权益。在此基础上，完善大田和山林承包办法，研究解决所有权、使用权、经营权等方面存在的有关问题，让从事种养业的农民拥有更多的资源，提高生存发展能力。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励土地承包经营权有序流转，促进土地等要素向专业大户集中，培养现代农业经营主体，积极稳妥地发展适度规模经营。大力培育农村合作经济组织，促进农民的联合与合作。

    深化农村金融体制改革。解决好农村资金净流出和贷款难问题，是建设新农村的重要前提。必须加快建立功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。要深化农村信用社改革，加大对农村信用社的扶持力度，推动农村信用社的联合与合作，建立完善县域内金融机构支持农业和农村发展的机制。探索建立省级农村合作银行的办法，完善省、县两级法人体制，建立省级信用社协调、防范农村信用社风险的机制。鼓励各大银行建立支持农村工业发展、支持三产兴旺、支持一产增效的信贷机制。在加强管理、防范风险的基础上，鼓励发展群众性的农村金融互助合作组织，引导民间信贷的健康发展。

    大力推进土地征用制度改革。一是坚定不移地把土地承包权长期落实到农户，使农民更加珍惜土地、保护耕地。二是完善土地征用办法，确保农村稳定。在具体实施中，切实做到合情合理合法，征地手续不齐全、不完备的项目不能开工，没有与农民就征地补偿进行民主协商、达不成协议的项目不能开工，征地补偿没有足额兑现到农民手里、各种补偿不到位的项目不能开工。三是加大低丘缓坡开发、围垦造地和土地整理的力度，挖掘土地资源潜力。城镇建设要充分利用低丘缓坡资源，工业企业要充分利用海岛滩涂资源，走出一条具有浙江特色的集约利用土地资源的新路子。四是探索农民房产权的改革，完善农民的产权。要深化改革，逐步让农民住宅同城镇房产一样具有房产证和地产证。五是改革城镇土地使用税征收办法和土地出让金使用办法，重点用于新农村建设。扩大城镇土地使用税的开征范围，并适当提高比例。改变现有土地出让金主要用于城市建设的做法，规定一半用于农业发展、农村建设和农民保障。六是按照依法、公开、透明的原则，改革土地出让办法，提高土地集约利用水平。七是推行基本农田易地代保期限制，实行一次性支付代保费与逐年支付资源保护费相结合的办法。在代保期限内，被代保方除一次性向代保方支付一定数额的资源保护费外，还须逐年向代保方支付一定数额的资源保护费。这样，既有利于提高用地成本，促进各地节约集约用地，又有利于建立起经济发达地区与欠发达地区之间资金、资源优势长期互补机制，扩大山海协作的范围，逐步实现“城市反哺农村、工业反哺农业”，促进区域协调发展。

    四、建立基层干部带领群众苦干实干的体制机制，夯实新农村建设的基础

    农村基层干部是建设社会主义新农村第一线的组织者和带头人。党的路线方针政策要靠基层干部去落实，农村社会稳定要靠基层干部去维护，农民群众的积极性和创造性要靠基层干部去调动。当前，面对建设社会主义新农村的千斤重担，他们为资金发愁，为土地担忧，为权责苦恼。因此，建立和完善基层干部的激励机制至关重要。一是明确市县党委、政府在新农村建设中的主体责任，集中财力、物力、精力推进新农村建设，为基层干部在第一线抓好新农村建设创造条件。二是创造良好的舆论氛围，大力宣传基层干部的重要地位和作用，树立典型，激励先进，鞭策后进。三是保护好、发挥好基层干部的积极性和创造性。当前，急需解决乡镇“官小责任大”和“看得见管不了”的问题，赋予农村基层干部相应的责权。同时，建立财政激励机制，实行先建先补、多建多补、不建不补。四是加强对农村基层干部的培训和培养。要加强干部培训的针对性与专业性，提高基层干部带领农民群众建设社会主义新农村的本领。建立科学的新农村建设政绩考核制度，形成正确的政绩导向，增强农村基层干部的群众意识、民主意识、法律意识。明确县级和县级直属部门的干部要从农村基层提拔，把机关干部和大学毕业生放到新农村建设中去锻炼培养，使农村成为广大干部大有作为的热土。切实加强村级组织建设，培养一支带领群众致富、合力建设新农村的干部队伍。五是关心农村基层干部的生活。要结合实施《公务员法》，创造条件提高乡镇干部的待遇，帮助他们解决学习、工作、生活等实际困难。六是帮助化解镇村债务。在制止新债的基础上，对因发展教育、水利等公共事业引起的债务，以及上级各种考核要求农村基层配套投资等形成的债务，县级以上财政要帮助乡村逐年化解。同时，制定农村基层制止新债、化解旧债的奖惩政策和考核办法，防止举债搞建设而引发新的债务。