转变乡镇政府职能：建农村和谐社会的着力点

    构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中全会提出的重大任务。建立农村和谐社会是全面实现社会主义和谐社会的关键。乡镇政府位于政权阶层的末端，直接面对农村社区，其公共治理直接影响农村和谐社会的构建。转变乡镇政府职能，深化乡镇体制改革至关重要。

　　一、公共治理和谐是整个社会和谐的根本

　　构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中全会提出的重大任务。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标，这既是对历史经验的升华，也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。中国社会的不和谐程度已经到了令人十分担忧的地步，基尼系数的变化可以综合反映社会不和谐的态势。据世界银行在1997年发布的题为《共享不断提高的收入》的报告，20世纪80年代初期中国的基尼系数是0.28，到90年代后期基尼系数上升为0.4581，超出了国际公认的警戒线。进入21世纪以来，虽然通过税收和财政政策对国民经济的分配格局进行了一定程度的调整，但是基尼系数仍然居高不下，甚至有上升的趋势。工业化中期，往往是各种矛盾集中爆发，社会不稳定程度加剧的阶段，必须高度警惕。

　　构建和谐社会的根本在于公共治理的和谐。“和谐社会”就是社会系统中的各个组成部分处于一种相互协调的状态。社会要达到和谐的状态至少要具备两个要件：一是积极有效的社会管理控制体系，即政府主要的方针、政策、制度得到绝大多数社会成员的认可，政府各个部门和各级组织能够有效运行，能够整合社会各种资源和各个利益团体。二是普遍认同的社会文化核心价值，即社会舆论所倡导的主流文化价值观念、道德观念能够被大多数公民所认同，各种规范也能被广大社会成员所遵循。政府是社会公平正义的代表者，是最具规模效益的“第三方”。它不但是各项法律法规的制定者，还是社会舆论的主要倡导者。任何个体、组织和机构都不具备政府这样的职能。从和谐社会的构成要件来考察，公共治理的和谐直接影响到整个和谐社会的构建。政治是否民主，法治能否畅行，公平正义能否得到主张，人与人之间能否诚信友爱，整个社会是否充满活力、安定有序，人与自然能否和谐相处，最根本的还在于公共治理是否和谐。

　　二、重组织生产与行政管理、轻服务的乡镇职能适应不了构建农村和谐社会的要求

　　建立农村和谐社会是全面实现社会主义和谐社会的关键。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”目前我国农村社会出现的大量不和谐现象，主要是治理不和谐引起的。在一个压力型体制下，上级政府对下级政府的职能、行为具有支配性作用，因而，治理不和谐的主要责任并不在于乡镇本级。但是由于乡镇政府是管理农村事务的最终操作者，治理不和谐自然集中体现在乡镇一级之上，集中体现在乡镇职能的越位和错位之上。

　　建国50多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。乡人民政府委员会的主要职能是执行上级人民政府的决议和命令、实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案，职权近于县级政府的派出机构。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村的基层政权机关，又是农村的经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式，规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政机关根据宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。1992年鉴于乡镇机构膨胀和人员臃肿的形势，中央开始对乡镇管理体制进行了初步改革。1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”改革开放以后，乡镇政府职能经过多次调整，总的趋势是职能越来越细，越来越宽泛。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1982年、1986年、1995年三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

　　仔细考察，我们会发现，在这样一种定位之下，乡镇实际成了一个全能的政府。但在具体落实中，国家总体上侧重于政治控制，重视经济发展，轻视社会发展与政治发展。政策由最高层传导至乡镇一级，乡镇一级同样无法避免结构失衡的问题，由此导致出现乡镇职能重组织生产和行政管理，轻社会服务的基本特征。

　　这样的定位显然超越了乡镇财政资源和人力资源的能力，也违背了经济和社会发展的规律，带来很多的问题，成为农村地区不和谐的渊薮。一个全国各地都很普遍的例子是乡村公共债务问题。乡村公共债务的问题在上个世纪90年代初期就已经开始出现，随着税费改革制度的推行，乡村原有的财政财务收入渠道断了流，债务问题便日益凸现，成为农村社会当中一个突出的矛盾，一个威胁农村社会和谐的突出因素。有关这方面的报道长篇累牍。乡村借债的使用结构是多元化的，其中一个重要的用途便是发展乡镇企业。我们在江西的个案调查发现，兴办乡镇企业的债务占到债务余额的三分之一强，一些发达地区乡村债务主要用于办乡镇企业。内蒙古自治区乡村两级债务中三分之一用于生产性支出，河南一半强的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的。对于全国绝大部分乡镇来说，组织经济生产的职能显然是一种错位，带来了一系列的社会问题。


　　三、调整乡镇职能，深化乡镇管理体制改革，构建农村和谐社会

　　深化改革是建设社会主义和谐社会的强大动力。要构建农村和谐社会，首要任务是改革乡镇政府职能。目前关于乡镇职能及乡镇政府去留的问题存在很多争议。应该肯定，乡镇政府成立至今，为农业的产业化、工业化和城镇化作出了重大贡献。目前，由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后，乡镇政府这层组织在还有很多事情要做，绝大部分地区还不宜取消乡镇。现阶段乡镇政府体制的重点应该放在精简机构、压缩人员和转变职能之上。在这个基础之上，逐步弱化乡镇作为一级政权的任务和职能，改为县级政府的派出机构，最终在乡镇一级建立自治组织。

　　（一）政府职能定位及行政体制改革的基本原理

　　在政府职能及行政管理方面，公共经济学、公共管理学做了大量的理论探索，国外尤其是发达国家积累了很多成功经验。对于我国乡镇管理体制而言，尤其要注意以下三个方面：一是政府的“天职”在于提供公共物品。作为最具规模效益的“第三方”，政府的职能就是提供公共物品。公共物品的不排他性和非竞争性属性也导致其必须由政府来提供。作为一级政府，乡镇的职能必须定位于提供公共产品。凡是市场机制能有效配置的事情，比如催种、招商、兴办企业等，不应该成为乡镇政府的职能。二是政府提供公共物品不等于政府直接生产公共物品。政府可以通过公共管制、与企业和民间组织签订供给合同、授权、补助等方式间接提供公共产品。乡镇政府提供公共物品，要充分发挥企业和民间组织的作用。我国农村社区人员比较固定，村落内部一般有宗法关系做纽带，社会关系网络比较发达，农民休闲时间相对较多。乡镇在提供公共物品时，要大力发挥这些因素的积极作用。三是公共性不同的产品应该由不同层级的政府负责。对各级政府的供给职责做出适当且明确的划分，并用一系列政策保障公共支出职责的落实，是发达国家的基本作法。乡镇必须和县及以上政府在公共职责方面做出合适的划分。有些职能，比如义务教育、居民社会保障等应该主要由县及以上政府负责；有些职能，比如公共安全应该由乡镇和其他层级政府共同负责；有些职能，比如调解民间纠纷，应该主要由乡镇一级来完成。

　　（二）现阶段方案：弱化组织经济生产与行政审批等职能，强化社会管理与公共服务职能，完善乡镇行政管理体制

　　由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后，目前乡镇政府这层组织还有很多事情要做，绝大部分地区还不宜取消乡级政府。现阶段乡镇机构改革的重点应该立足于完善现有体制。一要抓转变职能，努力建设服务型、法制型政府。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。同时要努力提高社会管理和公共服务水平。二要抓事业单位整合与改革。关键是要合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，逐步走向市场。三要妥善安排分流人员。要积极探索提前退休、清退无编人员、竞争上岗、一次性买断、将事业建制转为经济实体、轮岗等多种方式分流人员。四要宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，大力完善村民自治，大力促进社区服务组织和中介组织的发展，为乡级政权逐步退出创造条件。

　　（二）中期方案：职能定位于社会管理与公共服务，撤销乡镇行政建制，改设为县级人民政府的派出机构

　　在 “站、所”的公共服务力度大幅增强，社区民间组织得到大力发展，村民自治基本完善的基础上，可以考虑撤消乡级行政建制，改为县政府的派出机构。撤消乡镇政府之后，取消乡级财政，其开支全部纳入到县级财政。乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，实行党政合一。不再设立人大、政协。办事处下设计划生育、综合治理等若干工作小组。把县级政府派出机构的职能定位在社会管理与公共服务方面。主要有：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村（居）民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，促进各种农民专业与合作组织的发展，为农民的生产活动提供技术、信息与金融等方面的服务；改变农民的生活方式，移风易俗，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；协助县政府组织乡镇内居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，营造和睦的社区氛围；协助上级政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；协助维护社会治安，保障社区安全等。

　　（三）长期方案：职能定于于协助办理本乡镇范围内的公共事务和公益事业实行乡镇自治。在社区民间组织非常发达，村级自治组织相当完善，村民自我管理服务等能力达到很高水平的条件下，可以考虑撤消办事处，实行乡镇自治。在村一级不再设村委会和党支部。成立乡镇自治委员会，根据需要可以在自治委员会之下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。乡镇自治委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡镇自治委员会的主要职能是协助办理本乡镇范围内的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向上级人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。

　　以上是对乡镇职能定位及管理体制改革可能走向的初步思考。这样的改革，是在“路径依赖”制度创新机制下的逐步调整，符合我国渐进式改革的要求，具有成本小的优点。当然，由于我国区域经济社会发展的不均衡性，现实政治环境的复杂性，模式必须根据现实条件，进行丰富完善，也可能还有更加适合的模式。这些都需要在实践中不断探索。需要指出的是，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考，需要很多配套措施，才能取得成功。