“省管县”高歌推进还是谨慎前行

　　第十一个五年规划纲要明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”(俗称“省管县”)。近期，中央一号文件又一次提到推进“省直管县”、“扩权强县”改革。

　　这意味着，县财政受地级市牵制的现状将成为历史，县将和市一级获得更多的“平等”。

　　郡县治则天下安，县域强则国家富。县域经济是我国区域经济的基本单元。如果县域经济不能较快发展，会直接影响城乡一体化进程和“三农”问题的解决。

　　新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

　　目前，“省管县”体制是指省市县行政管理关系由先前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

　　理论界和实务界热切关注的“省管县”究竟有何好处在推行“省管县”改革的路上，我们应有几分乐观、几分冷静

　　正方

　　“省管县”改革是大势所趋

　　我国不少地方县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革实施的重要目的之一就是推进县域经济的发展，促进城乡一体化。回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的。应该说，“省直管县”改革是大方向，也是大势所趋

　　贾康

　　“省直管县”财政改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措。

　　我国不少地方县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革实施的重要目的之一就是推进县域经济的发展，促进城乡一体化。

　　回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的。

　　首先，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政资金分配使用的效率，市一级在资金分配中由“市管县”变为“市卡县”等突出问题得到了有效解决。其次，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，提升了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，有利于推动县域经济的发展。

　　改革开放之前，县之上的行政管理层级是地区行政公署。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：县级的自主权被削弱;资源和资金向城市聚集，减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入;行政成本随之显著增加等等。

　　为了克服上述弊端，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。财政体制上一直坚持“省管县”的浙江省率先出台了政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县(市)部分经济管理权限，江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县(市)的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限，以加快县域经济的发展。“省直管县”财政改革虽然在初期仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”行政改革迈出的重要的先导步骤，可以为行政上的“省直管县”体制奠定基础、创造条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将向减少行政层级的行政体制改革深化。

　　应该说，“省直管县”改革是大方向，也是大势所趋。

　　不过，“省直管县”改革在近年来还是暴露出一些矛盾和问题：

　　一是省级政府经济社会管理权限下放不够。一些地区扩大试点县管理权限，将原来属于设区市的管理权限下放到县，但自身的管理权限并未下放。试点县应有的权限并未到位，政府间事权与财权不相匹配的现状没有发生根本性转变。

　　二是配套措施不到位。“省直管县”财政体制实行后，在现行中央和省对下的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目有的需要市里配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。

　　三是工作程序尚待进一步规范。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，试点县有的项目应直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批;而一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务，有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。

　　四是管理体制有待理顺。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。

　　在改革开放的关键时期，改革试点中暴露出一些新情况和新问题是新老体制磨合过程中产生的“摩擦”和过渡性质的矛盾现象，我们应当予以正确认识，并逐步通过改革认真加以解决。

　　从财政上的“省直管县”发展为行政体系上的“省直管县”是必然的方向，在具体推进过程中，我认为应把握好如下的改革步骤和关键性问题：

　　一方面，“省直管县”改革应分步实施。我国的“省直管县”改革可分3步走：

　　第一步是像目前各省的改革试点那样，省对有条件的县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”;

　　第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县;

　　第三步是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能;市需合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留)，市县同级、分置，财政和行政省的直管县都到位。

　　另一方面，改革方案还要进一步完善。从目前来看，试点地区的改革方案均具有明显的过渡性色彩。以河北省为例，该省现行“省直管县”改革方案在财政收入划分、财政支出责任界定和体制基数核定等方面均严格贯彻了“维持各级既得利益”的原则，新体制框架中包含有旧的利益格局。其作为过渡方案，在改革试点和起步阶段为减小改革阻力、确保新的改革方案顺利出台是可以理解的，也是可以接受的，但这种过渡形式的改革方案又不能长久维持，要随着改革的推进及时加以调整和完善，以确保“省直管县”改革渐进地落到实处。

　　(作者系财政部财政科学研究所所长)

　　反方

　　“省管县”改革需要冷思考

　　对于“省管县”体制改革的讨论似乎过于火热，理性分析的声音缺失。推行“省管县”不能采取运动式的方法，必须作出理性思考，通盘规划，切不可贸然行事。适合本地区发展的规划，才能有利于减少行政资源的消耗、提高行政效率，进而更好地带动农村经济的发展。必须按照“强国虚省实县市”的战略方针，在“划小省区”并且“强县扩权”的前提下推行“省管县”的建制结构

　　熊文钊

　　毋庸置疑的是，推行“省管县”具有特定的积极意义，因为“省管县”能减少从中央到地方的层级，减少财政分配的层级耗散，从而减少政策执行的“漏斗效应”。同时，它也能更好地消除“权力截留”的情况，能更好地推动农村经济的发展。

　　但在当前，对于“省管县”体制改革的讨论似乎过于火热，理性分析的声音缺失。对此，我不免有些担忧。

　　推行“省管县”不能采取运动式的方法，头脑发热的后果是将再一次付出代价。

　　回忆二十多年前，当时我们国家有“市”、“县”，也有上百个地区行政公署，大多数县市级由地区行政公署领导。

　　1983年开始，各地开始推行“市管县”体制，一时间，运动式城市化进程成为主旋律。

　　事实上，这种“市管县”的区划建制游离了宪法的规定(虽然1982年宪法规定了中央、省、县和乡镇四级体制，但是许多地方实际上在省县之间加入了地级市，实行“市管县”的五级管理体制)，很多研究管理学的人对此推崇有加。

　　虽然这种体制表面上有利于地方经济文化社会的发展，但实际上，由于区划建制调整，更多的公权力机关增设，很多人利用这个制度构架得到更多的升迁机会。

　　这无疑增加了公共成本，并不利于地区经济可持续发展。

　　因此，当人们再一次看到“省直管县”区划建制调整时，我希望我们能够以“市管县”区域建制的实践为鉴，作出理性思考，通盘规划。切不可贸然行事。

　　我认为，不能采取简单的“减少层级”而忽略社会经济发展的内在制约因素。

　　一些经济发展比较好的地方的确正在推行“强县扩权”。浙江省就是推行省管县的典型代表之一。但是，我们深入观察可发现，浙江的省区比较小，经济比较发达，很适合实施省管县。

　　这种模式是否可以效仿

　　不论如何，忽略本地区政治经济发展的实际情况的效仿是盲目的。

　　在我看来，适合本地区发展的规划，才能有利于减少行政资源的消耗、提高行政效率，进而更好地带动农村经济的发展。

　　冷思考后可发现，“省直管县”改革面临着一些无法规避的问题。

　　首先，推行“省直管县”区划体制改革的成功范例是在小省区发生的。其二，在“省直管县”的省区，其县域经济比较发达。其三，“省直管县”的省区与经济区域的划分比较吻合。在这方面海南是典型例子。

　　改革开放初期，海南处于广东的领导下。随着经济等各方面的发展，实际情况变为，广东领导不了海南，中央管不到海南。为了应对这种状况，小省区管理模式由此在海南推行。

　　这种模式是：在划小省区的前提下，由省管县。

　　我国地域广阔，各县域发展不平衡的情况普遍存在。中国目前省和县在数量上存在不均衡的现象，某些省的人口和县的数量过多，对实现“省管县”而言是一种障碍。

　　在我看来，这种制度模式能在海南省获得成功，但在比较大的省区不一定适宜。

　　比如，对于河北省而言，由于其省区较大、省区的控制能力不够强，因此，省直接管理县会导致管理等方面的问题。

　　比如，苏州经济总量排名位居全国城市经济第四位，但是，如由江苏直接管苏州所属各县，就有可能会破坏苏州这一经济体的经济结构，不利于科学、长远的发展。

　　此外，实施“省管县”也应当考虑县城的经济能力能否足够带动整个地区经济的发展。如若不能，则还是应该对这种新制度的试验采取谨慎态度为宜。

　　由此，贸然实行“省管县”可能会破坏或者削弱原本比较成熟的城市经济的发展。

　　还应当注意的是，“省管县”也会影响宏观调控的力度。

　　如今，很多省的权力很大，有的甚至超过了联邦制国家中的州。

　　我认为，这容易造成中央宏观调控的能力相对减弱，地方县级自主权的相对减小。

　　不论一个国家多小，都有层级，像我们这么大的国家，地方架构应怎么安排是应当深思的问题。一些重要的、有关国计民生的政策不应出现极大摇摆。

　　二十年前提一个方案、二十年后又提一个方案的覆辙不应重蹈。

　　目前，我国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于世界其他地区中等国家的规模，因而有必要削减某些省的规模、增加省的数量。

　　推行“省管县”的最终目的在于减少行政层级，提高行政效率。实事求是讲，目前的情况是省的权力被放得很大，对地方的控制手段却略显单一。

　　深入的考量必不可少。

　　其一，从立法控制的角度而言，应对各因素进行有效的区分。不可忽视的是，地方性法规应当成为法院判案的依据与司法控制被地方保护主义所取代的现实存在尖锐矛盾。

　　其二，从财政分权的角度而言，我国幅员辽阔，东西部差异较大，中央必须保持宏观调控的足够财力;中国人口众多，老百姓的住房、就学、就医、就业等主要是由各级县市政府安排，县市一级应拥有相当的财力。

　　我当然支持“省管县”的改革，但在我看来，必须按照“强国虚省实县市”的战略方针，在“划小省区”并且“强县扩权”的前提下推行“省管县”的建制结构，以推进区域经济的协调发展和国家的长治久安。

　　(作者系中央民族大学法学院教授)