彭真怀： 深化农村信用社改革发展的对策建议

     北京大学中国地方政府研究院院长 彭真怀

    今年春节后，我对2003年以来的农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行，下同）改革情况进行了专题调研，听到了基层的真话，掌握了较为丰富的第一手 资料。九年多来，除没有农村信用社的西藏外，全国30个省（区、市）、３万多家农村信用社都进行了探索，管理权限由中央下放到省级政府，历史包袱部分化 解，经营管理状况初步改善。但存在的问题仍然很严重，主要表现在：
    一、管理体制没有理顺。这轮改革把管理权交给省级政府，却并未理顺省、县两级法人管理体制。除4个直辖市和宁夏组建农村商业银行之外，其余的25 个省（区）都成立了省级农村信用社联合社。由于管理体制没有理顺，省级联社只能通过行政命令方式任命县级行（社）管理人员，干预甚至直接插手经营管理活 动。银监会在2008年就指出，集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身的省级联社，出现了各种越位、错位和缺位现象。从我了解的情况看，农村 信用社案件数量、涉案金额长期占全国银行业60%以上；不良贷款率为7.26%，比银行业平均水平高6.12个百分点。之所以出现这种状况，与管理体制没 有理顺有着直接关系。
    二、历史包袱极为沉重。这轮改革仅在启动初期进行了一次性的央行专项票据兑付，一批没有做好功课的县级行（社）仍被挡在门外。即使是成功兑付的县 级行（社），仍有一半的历史包袱继续背在身上。截至2010年底，全国有2，954个农村信用社，占银行业金融机构的78.5%。他们大多分布在县和县以 下农村地区，负债超过10万亿元。这是一道绕不过的坎，如果没有后续政策支持，单靠每个县级行（社）自我化解大约需要15~20年时间。对这个历史包袱， 银监会迟迟没有出台实质性的措施和办法。我担心矛盾会积累得越来越尖锐，随时可能引爆农村金融的系统性风险。
    三、经营空间受到限制。这轮改革对深层次问题缺乏全盘把握，农村信用社的经营空间仍然被限制在农民、个体工商户和农村微小型企业， 盈利能力有限。比如，一大批县级行（社）资本净额都低于2亿元，银监会规定农村信用社单户贷款额度不能超过资本净额的10%，这就意味着农村信用社的单户 最大贷款额度只能控制在2，000万元之内，很难满足涉农项目较大的资金需求。又比如，根据国务院《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发 [2002]12号）、财政部与劳动和社会保障部《关于印发《社会保障基金财政专户管理暂行办法》的通知》（财社字[1999]117号）的规定，住房公 积金和社会保障基金必须在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行开户办理。这显然不利于农村信用社扩大资金来源，也不利于加强农村信用社的支 农主力军地位。
    鉴于以上情况，我认为迫切需要进一步深化农村信用社改革，在理顺管理体制、化解历史包袱和创新政策环境上有所作为，有效防范农村金融的系统性风险，实现可持续的政策性支农目标。我初步提出如下对策建议：
    一、支持省级联社探索符合本地实际的改革模式。我了解到，25个省级联社现在反映强烈的是，既然中央已赋予省级政府对农村信用社的管理权，银监会 就应当支持各地进行探索，尝试各种改革模式。省级联社的同志对我讲，只要有利于为农民、农业和农村提供金融服务，就应当允许试验。哪种模式好，哪种模式不 好，需要经过实践检验。从这个突出问题着手，我认为容易获得省级联社的认可和支持。
    在这次专题调研过程中，我还发现广西具备先行先试的基础条件和政策优势。2009年12月，国务院在《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（国发 [2009]42号）中，明确支持广西“开展省级农村信用联社改革试点，加快组建广西农村商业银行”。自治区人民政府为此两次请示国务院，银监会、财政部 和人民银行在总体上也认可了这一改革方案。客观地看，支持广西先行一步，可以为25个省级联社的进一步改革提供一个经验样本。
    二、帮助农村信用社妥善处置历史遗留问题。从我了解的情况看，农村信用社的历史包袱主要分布在各个县级行（社），不便于集中管理核算。应参照国有 商业银行的做法，由各省（区）组建地方性资产管理公司，在法律法规许可范围内允许民间资本和外来资金参与。进一步深化农村信用社改革，无法绕过的障碍就是 妥善处置50多年来形成的历史包袱。“打扫干净屋子”，才能与其他银行在同一平台上展开平等竞争，为机制改造和体制重构做好准备。
    我梳理后发现，农村信用社在计划经济时期形成的历史包袱，主要是用于支持农业生产、乡镇企业和扶贫帮困。这些贷款时间跨度长，沉淀年代久，其中大部分已难 以落实债权，清收无望。因此需要区别对待，做到分类处置。1、通过审计认定，由国家财政和地方财政双重拨补进行消化；2、允许农村信用社税前列支，分期分 批列入成本摊销；3、提高农村信用社呆帐准备金提取比例或国家采取纳税抵扣的方式逐步消化。
    三、从政策环境上解决农村金融服务不足难题。这次国际金融危机发生后，美国有236家中小银行倒闭，从一个侧面说明规模越小抗风险 能力越差。我认为，在农村金融市场竞争不断加剧的背景下，需要加大对农村信用社的政策支持力度。比如，中央一号文件要求３年内必须消除基础金融服务空白乡 镇。但农村信用社在乡、镇（含）以下行政区域布设ATM、POS、存取款一体机和自助缴费机等自助设备，设立定点定时服务网点，普遍都存在着运营成本高、 营业收入难以支撑网点正常开支的情况，这就应当给予专项财政补贴。
    我在调研中还了解到，农村资金缺，本质上是农村金融服务弱。截至2010年底，农村信用社各项贷款达到5.7万亿元，占全国银行业11.1%。其中涉农贷 款3.9万亿元，占全国银行业32.9%。涉农贷款中农户贷款2万亿元，占全国银行业78%。这就提出一个问题，在财政支持增加涉农信贷增量的同时，对农 村信用社存量涉农贷款也应给予专项财政补贴。同时，银监会应允许农村信用社适当突破涉农资金的单户集中度比例，支持农村信用社培养优质企业；住房公积金和 社会保障基金应取消不合理的歧视规定，为农村信用社创造公平的业务环境，多渠道增加支持三农的资金实力。
    这次专题调研给我最大的感受，就是农村信用社是一个相互影响的脆弱系统，其中任何一家县级行（社）出现风险，都会直接危及到一个省乃至整个系统的金融安全。这是国内金融史上最复杂的难题，事关农村乃至整个国家的稳定。