彭真怀：中国需要什么样的新型城镇化

中国人民大学教授、广西县域科学发展促进会顾问 彭真怀

 

刚刚召开的中央经济工作会议提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这一表述，是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而重大的变化。

全面、准确、深刻理解新型城镇化

怎样理解中央经济工作会议“积极稳妥推进城镇化”的要求？现在有一些仁者见仁、智者见智的解读，其中最强烈的声浪是大中城市又可以进入新一轮扩张期。在我看来，“积极稳妥”四个字正本清源，切中积弊，具有特别明确的针对性和导向性。“积极”就是要因势利导，支持县城和重点小城镇优先发展，激活农民、农业和农村的根本优势，把各种有利条件转化为现实生产力；“稳妥”就是要趋利避害，限制4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市和251个地级城市（三沙市属特殊情况）的扩张冲动，从“三分管、七分建”转为“七分管、三分建”，提升大中城市的生活质量和幸福指数。

早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的九个“一号文件”中，也反复提出要搞好小城镇建设。但必须指出，有相当一批大中城市不顾客观条件，盲目攀比扩大规模，城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，我国经济就很难大步推进。严重性还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。

在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，我发现农民愿意进城的很多，其中76％的人更愿意进县城和重点小城镇。因此，抓住小城镇建设这个城乡关节点，就抓住了全面建成小康社会的大方向。这是一个治国新思维，牵一发动全身，具有纲举目张的战略统揽作用。如果下决心建设一批县城和重点小城镇，至少可以就地吸纳2.5~4亿农业转移人口；如果这些镇的建成区面积以每平方公里投资1～2亿元计算，每年就能带动不少于1.5万亿元的关联投资，增加两亿人的市场消费。这是一个大战略，是一篇大文章，是一项大课题，关键要看能不能做到目标不转移，矛盾不回避，精力不分散。

现在，很多行业的前景都取决于农村购买能力，农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。但小城镇建设又恰恰需求旺盛，带动作用突出，具有长期的向好趋势。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以把小城镇搞得有声有色。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设能够消化过剩产能，直接拉动水泥、钢材、建筑、建材、装潢、冶金和机电等行业；作为一种消费行为，小城镇能够引领现代生活，改变量入为出的传统观念，现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭，实实在在地促进农村消费上一个新台阶。

应当清醒地看到，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局复杂多变，美日欧等主要经济体的市场需求下降，倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内，从城市转向农村。这是一个深刻的变化，各国都在应对自身的难题，寻求解决之道。我国必须把握好这个内部调整的历史机遇，再也不可蹉跎耽误了。能够抓住机遇，机遇才有价值。切实用好机遇，需要抓住主要矛盾，把新型城镇化放在各项决策的起点上，作出从上而下、以难带易的顶层制度设计，纲举目张地打破可持续发展的瓶颈约束，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种突发性国际风险和国内挑战。

新型城镇化需要打破习惯思维

任何一个不带偏见的人都会看到，小城镇建设关联度高、影响面大，在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，直接体现出农民生活和农村文明的总体水平。改革开放33年来，我国建制镇由2，173个增加到19，249个，数量上增加了17，076个。再加上1.8万多个乡集镇，小城镇的人口、地域和规模显著增长，经济总量提升，社会事业发展，综合实力增强，是名符其实的城乡和工农连接纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。 

最近10多年来，我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的调查研究。我发现，家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地，增人不增地，减人不减地。这就造成了目前普遍存在的外嫁女问题，以及2.5亿新生代农民，他们种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后，还站着8，700万留守老人、儿童和妇女。这些新生代农民本质上就是流民，没有什么增长或发展，值得用这些人的命运去换取。这是一个必须解决而且回避不了的经济压力，这是一个必须抓紧而不能拖延的政治任务。

有鉴于此，我对国家开发银行支持小城镇基础设施贷款进行了3年多的跟踪分析，陈元同志要求评审三局、研究局和培训局支持我的工作。我还实地考察了100多个小城镇，重点调查了20多个典型案例，获得了珍贵的第一手资料。2008年，我向中央提出了一份10万字的奥运后国家战略。国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》、新华社第189期《国内动态清样》、中央党校第433期《思想理论内参》和中央政策研究室第204期《群言》，分别报告了我这方面的研究成果，中央领导多次作出批示。

我认为，新型城镇化在拉动经济增长中具有托底作用，应当上升为国家战略，所有的经济政策和制度设计都有必要指向这个落脚点。纵观历史风云，农民、农业和农村问题是历朝历代治乱成败的首要因素。但让我深感忧虑的是，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜，省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。对于小城镇的政策设计，相对认识不足，重视程度不到位，经常处在摇摆不定的状态中。事实上，我国91%的国土面积、73%的人口在县域，老祖宗早就告诫“郡县治则天下安”。 

面对我国发展不平衡、不协调和不可持续的问题依然突出，经济下行风险越来越严峻的形势，新型城镇化是目前唯一可以培育的空间因素。所有的宏观经济政策，最终都要落地，都要落到一个特定的空间。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。现在最需要做的是，从中央到地方的各级政府官员必须统一思想，凝聚共识，改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的惯性思维，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。

 新型城镇化需要顶层制度设计

这次中央经济工作会议提出，新型城镇化要走集约、智能、绿色和低碳的道路，明确警示大中城市也同样要调结构转方式，否则走不远。新型城镇化是一项系统工程，涉及劳动就业、土地权益、绿色增长和低碳生活等方方面面，需要对概念模式、能源战略和政策举措进行过硬过细的探讨，在此基础上进行顶层制度设计。但客观地看，各级政府官员的认识还很模糊，特别是对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，制度层面也存在着需要打通的障碍。

一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，一直形不成协调联动的合力。

二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。

三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多制度性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

五是增长机制尚未形成。长三角、珠三角等发达地区的乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农业转移人口的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

鉴于这些障碍，我认为，应把小城镇建设作为制定宏观经济政策的基础原则。其中最核心的，是捅破农村土地集体所有制这层窗户纸。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，连一件让银行认可的贷款抵押物都拿不出来。农民为什么贫穷？我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。俗话说，有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。

新型城镇化需要分清轻重缓急

这次中央经济工作会议提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，这完全符合国际上普遍遵循的城镇化规律。大中城市怎样消化2.5亿进城务工农民，需要有一个时间表和路线图，需要承担基本的城市伦理和城市道德。民生连着民心，民心顺则天下和静。大量农民进城打工却不能落户，建设城市却不能享受城市福利，他们的子女也被远远隔离在城市之外。在这种制度框架内，城市发展完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下，造成了城乡之间的全面失衡。这是一颗定时炸弹，如果不拆除导火索，靠延长导火线的方法继续维持，就会在一个特定的时间点引爆。这绝不是危言耸听。

按照一些城市蓝皮书的最新研究成果，我国城市化率已达到51.3%，但乐观估计为35%。我的保守估计仅有27%左右，搀杂了太多的水分。值得忧虑的是，对新型城镇化到底要不要以小城镇为抓手，反对意见仍然居上风。“城镇化”与“城市化”，看上去一字之差，实际上是偷梁换柱。一些大中城市扩张的原动力，基本上来源于工商业的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地。少数恶劣的占地案例表明，农民被强制性迁离他们赖以生存的家园，城市带给他们的只有泪水、恐惧和灾难。这是和平时期一种公然的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向对立面。

有人会质疑，集中发展小城镇，与各地正在实施的大产业、大项目不是有冲突吗？对于这种质疑，我不掩饰自己的观点。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大产业、大项目，绝大多数集中在早该淘汰的传统落后产业，集中在缺乏科技驱动的所谓新型战略性产业，集中在铁路、公路和机场等基础设施，在可以预见的3~5年内，我确信其中的一部分会成为没有效益的投资灾难。因此，必须制止这种投资扭曲，避免在产业定位上照抄照搬，在产业培育上喜新厌旧，在产业选择上贪多求全，在产业格局上自成体系，实现有质量的增长。

还有人担心，镇一级规划管理水平低，会不会造成农村资源的新一轮破坏？我认为，应当根据中央经济工作会议“集约”的要求，推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村。这一举措不仅可以退还耕地1.5~3亿亩，而且能有效推进农业区域化布局、规模化种养和标准化生产，建成特色鲜明的现代农业示范区，实现种植业、加工业和服务业的同步发展。从我掌握的情况看，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在一些地方甚至强化了农村的贫穷现状，应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。

从我在江浙一带了解的情况看，小城镇建设应该注意三个方面的问题：一是要坚持以人为本，重视消化农业转移人口与小城镇结合，健全公共服务体系，加快推进共享式增长和参与式发展；二是要坚持以工促农，做到农产品加工业与现代服务业配套，发挥现代农业食品保障、工业原料、劳动就业、生态保护、旅游观光和文化传承作用；三是要坚持规划先行，发挥资源禀赋特点，一镇一品，宜居宜业，增强集聚功能、市场功能和服务功能，形成农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的总体布局。

新型城镇化是扩大内需的发动机

一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济和文化等多种因素决定的。农村是我国现代化进程中最大的难点，但也正是希望所在。我认为，以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重，十分有必要引进工商资本进行适度规模经营。农业为什么困难？我看难就难在孤立、分散的耕作方式，长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升，工业之水难以浇灌农业之田。现在还提靠天吃饭，实际上是一种耻辱。从我去过的地方看，青壮年外出打工，种地的都是妇女、儿童和老人，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。这个结必须设法解开，有时宁可把步子放得慢一点，也要理清思路，避免在矛盾交织时选择错误的方向。

很多人都已经看到，“城市腿长、农村腿短”对可持续发展已经构成威胁，困难之多、压力之重和挑战之大，前所未有。我认为，小城镇矛盾多，存在各种基层微观事件，基础不牢地动山摇。怎样增强小城镇的综合承载功能呢？第一步，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步，把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中，应当有利于农民真正受益，避免激化社会矛盾。

现在，我国农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从超过30%降到12%以下，并且还在继续下降。我有一个基本的判断，读不懂农民就读不懂中国，农民增收完全不可能通过2.5亿农户土里刨食解决。比较可行的做法，是以农村土地集体所有制改革为契机，配套与之相关的经济政策。伸开五指平面推，必定会软弱无力；攥紧拳头打出去，才有强大冲击力。九龙治水，也从来治不了水。国家是一个命运共同体，走新型城镇化道路要沉心静气，既要量力而行又要尽力而为，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面下大力气支持小城镇建设，连续干三、五年必有成效。

多年来，我国的根本优势为什么没有充分发挥，潜力为什么没有充分激发，很大程度上在于各级政府官员没有完全把精力用在新型城镇化上，把功夫放在新型城镇化上。心意不专就会思绪杂乱，思绪杂乱就会神气散乱，神气散乱就会浑浑噩噩。以小城镇为抓手的新型城镇化，我认为不宜撒胡椒面，一开始就把面铺得过大。有必要优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的小城镇；优先支持有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇；优先支持经济发达、城镇密集区域的小城镇，形成抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。

我这些年一直有个梦想，如果能解决县城和重点小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国形成拉动经济增长的大格局。如果把生态文明理念全面融入城镇化全过程，建设1万个新能源示范镇，对解决环境保护、气候变化和节能减排等全球共同面临的挑战，也是实实在在地尽了一个大国责任。内外兼得，为何不为？中央经济工作会议所指明的新型城镇化道路，是农民生产生活的家园，是农业产业化的载体，是推动农村改革发展的基地。这是一个鼓舞人心的蓝图，是一条通向繁荣的必由之路。